新一輪財稅體制改革 中央和地方系統要成為一個整體

• 2018年7月2日 ZhouXun來源：中國新聞周刊 295 11
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全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應該加快推進中央和地方事權財權的劃分，特別是轉移支付制度亟須改革。

近幾年，全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應該加快推進中央和地方事權財權的劃分，特別是轉移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949 年到1979 年的30 年間，中國的財政體制總體上實行“統收統支”的體制，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統一核撥各級政府的開支，地方僅享受地方稅收和一些零星收入，無權留用其他收入。

隨著改革開放的開啟，“統收統支”的財政稅收體制已經不適應經濟發展的需求。自上世紀80年代改革開放之后，農村聯產承包責任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革，開始實行包干制。稅收由地方負責征繳，超過收入基數的增量部分，按一定比例上繳中央財政。從前的中央財政統一平衡調度改為各地方財政自求收支平衡。

大包干體制對激發地方和企業的活力發揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實際結果是“包死了”中央財政。在這種體制背景下，富裕地區有稅源但不愿多收，寧可藏富于企，因為如果多收，超過部分就要與中央分成。

從1980年代末到1990年代初，包干制在短暫地發揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，并成為之后分稅制改革的導火索。由于信息不對稱，中央不掌握征稅的具體信息，地方通過各種減免企業稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現象頻頻出現，致使中央財力不足。

中央緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。中國財政部數據顯示，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重，從1985年的39.68%和22.79%，到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

分稅制改革設想實際是從1993年開始的。全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時回憶，當時朱镕基已經從上海調回北京，擔任國務院常務副總理，主持國務院工作。彼時中央財政吃緊，全國四千多億元的預算收入，中央集中不到一千億元，“這一千億要維持國家政府運轉，還要建設國防，維持社會發展”。

如何處理中央與地方的關系，理順中央與地方的財權和事權?1993年7月，時任國務院副總理朱镕基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法。

根據改革設想，在稅制改革的基礎上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力，具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

地方財權顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部到省、市、自治區進行談判。

彭森告訴《中國新聞周刊》，當時他作為體改委綜合規劃司副司長，也參與了這些談判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的話說，他們到海南是“虛晃一槍”，畢竟海南的收入少。從海南回來后，他們又去了廣東、山東和江蘇，這幾個稅收大省才是“重頭戲”。

與廣東的談判是一場“硬仗”，談得比較艱苦。朱镕基一行在珠島賓館住了十幾天，就落實改革方案算細賬。時任政治局委員、廣東省委書記謝非，談起分稅制改革情緒激動，“中央給廣東特殊政策的承諾是十年，包稅制要干到本世紀末。取消包干制，還要不要在20年內趕超亞洲四小龍?”對此，朱镕基解釋分稅制改革方案，講中央的財政困難，盡快建立新的財政體制和稅收體系，希望廣東能在這方面帶個頭。

兩個月時間內，朱镕基一行走訪了13個省、市、自治區，一個地方接著一個地方去談，談判過程異常艱辛。特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數上，中央和地方不斷博弈，最終達成共識。

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