農村土地“三權分置”入法更近一步 為權利行使細化制度保障

• 2018年10月24日 WangYu來源：土流網 1152 74
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繼提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議后，10月22日，《農村土地承包法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”)修改后二次提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。

農村土地“三權分置”入法更近一步!助推鄉村振興戰略實施

繼提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議后，10月22日，《農村土地承包法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”)修改后二次提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。

全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明表示，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改農村土地承包法的主要任務。

“三權分置”更加明晰

“三權”分置，是指農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，是繼家庭聯產承包責任制后農村土地改革又一重大制度創新。“三權分置”入法，有利于在堅持農村基本經營制度不動搖的前提下，進一步賦予農民充分而有保障的土地權利，激活農業農村發展的新動能，深化農業供給側結構性改革，助推鄉村振興戰略的實施。

胡可明表示，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。

修改后的草案明確了土地承包經營權和土地經營權可以分離。農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營;同時，土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。

修改后的草案同時完善了土地經營權的內涵并加以保護。草案對土地經營權的流轉方式、流轉原則、流轉價款、流轉合同等具體程序和要求作了明確的闡述并規定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。

為權利行使細化制度保障

如何穩定土地經營當事人的信心，保障他們的經營預期，讓他們放心投入搞生產?憲法和法律委員會經研究認為，有必要賦予土地經營當事人一定的選擇權，通過建立土地經營權的登記頒證制度，合理平衡各方權利義務，同時，規范農戶收回土地經營權的行為。

據此，草案增加規定了土地經營權的登記制度，“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”

“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記;未經登記，不得對抗善意第三人。”“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。”草案同時細化了土地經營權的融資擔保制度，通過賦予擔保物權登記對抗效力，明確擔保物權人在實現擔保物權時有權以土地經營權優先受償，保護融資擔保各方當事人的合法權益。

明確“其他方式的承包”權利性質

現行農村土地承包法第三章規定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具體為不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒溝、荒灘等農村土地。由于承包人不局限于農村集體經濟組織內部成員，承包的方式、原則也不同，對于“其他方式的承包”取得的土地權利的性質，實踐中存在爭議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產經營性質，也具有社會保障性質，只有本集體經濟組織成員才有權承包，取得土地承包經營權。“四荒地”承包不涉及社會保障因素，承包方不限于本集體經濟組織成員，其取得的權利在性質上不同于土地承包經營權。憲法和法律委員會采納了這一建議，草案修改為，以其他方式承包農村土地的，承包方取得土地經營權。

此外，對于草案第十條規定的，在實踐中因各種特殊情形造成人地矛盾突出的，可以個別調整承包地，但必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則，同時授權省、自治區、直轄市制定地方性法規作出具體規定。憲法和法律委員會經研究認為，建議對這個問題作進一步深入研究，草案的規定暫不作修改。

溫州農村土地三權分置的破冰實踐

瑞安市湖嶺呈店村依托僑鄉文化，以建設“美麗鄉村”為契機，積極打造村居旅游。 蘇巧將 攝

溫州網訊 溫州素以重商而聞名，似乎并不是開展農村改革試驗的理想“良田”。

但實際上，溫州“商”潮背后的動因，正在于“農”。七山二水一分田的地理條件，使得溫州人均只有三分地、戶均才一畝多。因此，早在上世紀八九十年代，就有150萬溫州人轉向非農生產，成為活躍商品經濟、催生溫州模式的主力軍。

不僅如此，這些棄農經商的溫州人，沒有舍棄土地。他們和仍然守著土地、關注土地的那部分溫州人，合力自發開展創新嘗試、進行經驗總結，由此邁出中國農村土地產權制度三權分置改革從實踐到理論的探索步伐——

40年間，從民間自發轉包接包，到提出三權分離理論，樂清等地率先探索承包地所有權、承包權和經營權三權分置;

40年間，從民間私下“買賣”，到出臺政策確權頒證，瑞安等地試點探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置。

時至今日，站在過往改革試驗的里程碑前，溫州將繼續縱深推進農村土地產權制度改革，致力為下一個十年答好新時代鄉村振興命題而尋求更優解。

承包地三權分置——

從樂清報告到中央文件

在自家米倉，包碎云抓起一撮今年試種的“玉針香”稻谷，用指頭夾著一搓。裂開的稻殼滑落手指，細長的稻米完整留在指尖。“品質不錯，但要看市場反應，再決定要不要推廣。”他說。

他的決定可能會影響到這個品種在樂清的市場前景。作為種糧大戶，他的種植面積達650畝;作為該市金穗水稻專業合作社聯合社社長，他的聯合社成員包括23家水稻專業合作社，種植面積1.8萬畝，是當地最大的水稻種植專業合作組織。

而在10年前，包碎云還是首次嘗試流轉土地種糧的新手。樂清在土地流轉上的早期實踐，讓他有了成熟和可資借鑒的模式，幫助他一路發展至今，成為溫州探索承包地三權分置改革的上佳注腳。

市農村經濟學會秘書長吳呈良介紹，上世紀八十年代初，樂清棄農從商的農民已將自家承包地轉包給其他農戶。這引起樂清黨委政府的重視。1987年，吳呈良等人撰寫調研報告，首先建議允許土地有償轉讓，保護合理地租。1988年，當地首次提出土地三權分離理論：明確土地所有權，穩定土地承包權，搞活土地經營使用權，允許經營使用權有償轉移。當時，被省農村政策研究室調研組認為是一項理論突破，隨后寫入省政府文件，在全省試點推廣。

2014年，中央一號文件正式提出農村土地三權分離政策。同年，中央印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確指出：“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”。至此，在樂清率先實踐并形成理論的基礎上，三權分置成為現階段中國農村土地產權制度改革的基本方向。

溫州也成為深化農村改革、推動農業規模化現代化，致力把飯碗端在自己手上的典型。截至去年，溫州承包地流轉率63.22%，樂清更達76.18%，均高于國省水平。近年來，溫州引導土地整組整村流轉，引導農戶以土地經營權入股，或組建土地股份合作社，或與農業企業開展股份合作，實行租金保底和利潤分紅結合的收益分配方式，發展多種形式規模經營。同時，探索土地經營權抵押貸款，助推經營權有序流轉。

宅基地三權分置——

從民間自發到政策體系

今年8月，瑞安市湖嶺呈店村黨支部書記何調龍和浙江逸墅文化旅游發展有限公司負責人葉芳全，簽訂了宅基地流轉合同。雙方約定，逸墅文化取得該村9戶村民共14間宅基地和其上農房的流轉權，用于開發民宿和文化旅游產業。流轉期限為20年，前15年每間農房每年2000元，之后5年每間農房每年8000元。該市不動產登記部門還向葉芳全發出溫州首批農房(宅基地)使用權流轉證書。憑借流轉證書的增信功能，公司向瑞安市農村商業銀行申請抵押貸款，并簽訂500萬元授信協議。

這一宅基地三權分置改革試點舉措，早在上世紀八十年代的溫州民間已有先聲。尤其是經濟發達地區，民間私下“買賣”宅基地和農房已成為一種現象。

2011年，溫州市委市政府一號文件提出推進城鄉統籌綜合改革，主要內容之一就是推進農房改造集聚建設和農村宅基地置換，解決產權登記問題并取得集體土地使用證和房屋所有權證的農聚房，可設定抵押權。

今年，溫州在瑞安、平陽等地開展農村宅基地三權分置改革試點，其中瑞安率先出臺農村宅基地三權分置改革試點1+10文件。瑞安市農辦副主任王昌寧介紹，這一改革舉措將在當地12個村試點，它們分布在經濟發達程度不一的各類鄉鎮，目前整體推進順利。

溫州尤其注重依托宅基地三權分置改革，探索農房抵押貸款，將其作為盤活農村閑置資產、激活農村資源要素的一種重要手段。上世紀九十年代，樂清、瑞安等地已出臺相關政策，探索支持農房抵押貸款。近年來，溫州持續推進法政銜接，相繼出臺農房抵押貸款產品和服務創新以及確權頒證、價值評估、風險補償和抵押物處置等配套政策，引導銀行機構開展農房(宅基地)使用權流轉抵押貸款。樂清、瑞安列入全國農房抵押貸款試點地區。目前，溫州農房抵押貸款余額117.39億元，試點地區在全國農村住房財產權抵押貸款試點中期評估結果中位列前兩位。

溫州還探索開展農房抵押貸款風險分擔等機制，防范控制金融風險。比如，樂清、瑞安均出臺相關政策，初步形成以司法拍賣為主，自主催收、平移轉貸和減額續貸為輔的多種處置方式并存局面。目前，試點地區農房抵押貸款不良率0.9%，遠低于當地全部貸款平均不良水平。

農地產權制度——

從溫州經驗到改革深化

沒有天時地利、土地資源匱乏的溫州，為何能成為中國農村改革，尤其是農村土地產權制度改革的試驗田?在市農辦(農業局)農村改革處處長徐炯看來，這主要得益于當地黨委政府充分尊重了農民的首創精神，在面對民間自發行為和新生事物時，深入群眾當中、開展調查研究，以歷史的眼光和實事求是的態度，加以總結提升和推廣，從而更好地支持實踐開展、促進生產力發展。

比如在1988年，溫州轉出土地的農戶達17萬戶，共轉出土地25萬畝，占全市承包地總戶數的14%和總耕地的9.1%。接包土地形成適度規模經營的超5000戶，其中樂清經營百畝以上的大戶有6戶。當時，如此規模的土地轉接包和規模經營，讓許多干部認為，土地是集體所有，既然不耕種，就應由集體收回。面對爭議，樂清撰寫了《怎樣促進糧豬專業(大)戶的穩定、健康發展?》的8000字調研報告，建議對上述現象進行政策層面支持，由此成為承包地三權分置改革的淵源。

這場改變中國的農村改革，在溫州不會就此停止。在承包地三權分置改革上，面對土地規模流轉經營后帶來的土地非糧化趨勢、單一經濟作物品種大規模種植帶來的農產品價格周期性波動和價賤傷農等新現象，溫州將持續探索破解農戶依靠土地承包權經營權增收和確保糧食生產安全之間的矛盾，以及土地規模流轉和農業適度經營之間的矛盾，將此作為下一步三權分置改革的新領域。

在宅基地三權分置改革上，今年溫州一號文件提出，支持農村集體經濟組織、社會工商資本、下鄉創業市民承租具有合法權源的閑置農房，用于鄉村民宿、休閑農業、農村電商、健康養生、文化創意等產業發展，全市盤活閑置農房1萬幢以上。比如，洞頭組織閑置農房基本情況和戶主流轉意愿調查并建立數據庫，依托農村產權交易平臺，打造農房流轉市場雙方信息發布窗口，推動閑置農房市場雙向開放，以此盤活閑置農房，促進漁農村經濟繁榮和休閑旅游發展。

隨著時代發展和改革深化，更多深層次問題將浮出水面、亟待破題，但應該相信，作為中國農村改革的試驗田，溫州將繼續發力，為改革碩果保持肥沃土壤。

【專家點評】

浙江省政府參事趙興泉

農民與土地的關系，是中國社會變遷的歷史主線。土地制度改革是我國改革“四梁八柱”中的基礎和關鍵所在，承包地和宅基地三權分置改革，是農村產權制度改革的核心內容。溫州40年來的持續探索，很有積極意義。

農村承包地和宅基地從兩權分離到三權分置的轉變，并非是單純的權利分解，它反映了政府、村集體、農民及其流轉農地經營(使用)權人在內的主體，在市場經濟中的地位與功能變革，是促進農民全面發展的重要標志。

走進新時代，“尋求農村土地三權分置更優解”，仍然是深化農村改革的重要抓手，是推進鄉村振興的主引擎。溫州實踐所取得的經驗，彌足珍貴，具有可借鑒性。

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