鄉村振興規劃：實施基礎設施建設 補齊人居環境短板

• 2018年10月25日 WangYu來源：土流網 1391 92
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黨的十九大報告從經濟社會發展全局的高度創造性地提出了鄉村振興戰略，要求堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。

鄉村振興規劃解讀——基礎設施建設和公共服務供給是鄉村振興強力支撐

黨的十九大報告從經濟社會發展全局的高度創造性地提出了鄉村振興戰略，要求堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。從五大要求的實現路徑來看，農業農村基礎設施和公共服務是鄉村振興總體任務的強力支撐，是實現農業強、農村美、農民富的重大抓手，將貫穿農業農村現代化的全過程。為深入落實黨的十九大精神，中共中央、國務院發布了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規劃》)，從《規劃》結構來看，農業農村基礎設施和公共服務是鄉村振興戰略的重要組成部分，《規劃》著眼推進城鄉一體化和農業農村現代化目標，對基礎設施建設和公共服務供給聚焦了方向，部署了新任務，同時配套了一系列重大工程和行動計劃，將對農業農村發展產生重大而深遠的影響。

一、農業農村基礎設施建設和公共服務是全面實現鄉村振興的關鍵所在

長期以來，農業農村基礎設施建設和公共服務對農村經濟社會發展產生了巨大的直接效應和間接效應，是推動農業農村發展的動力引擎。《規劃》將農業農村基礎設施建設和公共服務供給擺在了突出地位，充分體現了黨和國家對農業農村基礎設施建設和公共服務的高度重視。

第一，農業農村基礎設施建設和公共服務是產業興旺的基本要素條件。農村基礎設施建設、公共服務體系建設、科技創新推廣、人才是引導現代農業產業園、特色農產品優勢區、農產品加工區等載體中產業集聚發展的基本要素，也是推動產業融合發展的重要基礎。

第二，農業農村基礎設施建設和公共服務是美麗鄉村建設的重要平臺。建設生態宜居的美麗鄉村，不是簡單的村莊房屋建設，而是既需要加強硬件設施建設，也需要加強軟件條件改善，既要美化農村生態環境，又要加強農村路水電氣網等基礎設施建設，更要提高公共服務供給水平。

第三，農業農村基礎設施建設和公共服務是鄉風文明的陣地保障。鄉風文明迫切需要大力發展農村公共事業，加快發展農村文化教育事業，加強農村公共衛生、基本醫療服務、社會養老保障建設，從而塑造良好和諧的鄉風鄉俗。

第四，農業農村基礎設施建設和公共服務是治理有效的后盾支持。建設服務型政府，必然要求強化政府的公共服務職能，既要完善基層治理基礎設施，更要促進縣鄉級服務功能向鄉村延伸，為鄉村治理提供堅實基礎。

第五，農業農村基礎設施建設和公共服務是生活富裕的動力來源。習近平總書記多次強調：“小康不小康，關鍵看老鄉”。“生活富裕”在本質上是要增加農民收入，讓農民富起來。這就需要為農民修好進村的路、搭好創業就業平臺、做好現代科技服務、提供農業技術培訓等等，廣開農民致富財源，形成促進農民增收的長效機制。

二、加強基礎設施建設和公共服務供給是鄉村振興要解決的重點問題

當前，跟全面實現農業農村現代化要求比，農村基礎設施供給與現代農業發展需求不匹配，公共服務供給還不能滿足農民的美好生活需要。《規劃》提出，繼續把基礎設施建設重點放在農村，持續加大投入力度，加快補齊農村基礎設短板，促進城鄉基礎設施互聯互通，推動農村基礎設施提檔升級。繼續把國家社會事業的發展重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等公共服務向農村傾斜，初步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉統一體的公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。可以看出，解決好基礎設施建設和公共服務供給問題將是實施鄉村振興戰略規劃的重點問題。

三、架起騰飛橋梁：激發農業農村發展內在潛力

經濟發展是區域發展的根本前提，農業農村發展在于激活鄉村經濟內生動力，但由于農村地區先天條件不足，軟硬件環境較差，勞動力、資本、人才、技術等要素流出大于流入，要扭轉這個趨勢，必須以市場為導向，以農業供給側結構性改革為主線，以農村新經濟發展需求為重點，優先補齊關鍵基礎設施和公共服務短板，吸引要素回流，架起農業農村向現代化邁進的橋梁。

首先，《規劃》著眼鄉村產業發展新需求，側重針對生產性基礎設施提出了四大挖潛任務，包括改善農村交通物流設施條件、加強農村水利基礎設施網絡建設、構建農村現代能源體系以及夯實鄉村信息化基礎。其中，交通物流設施是鄉村產業“引進來”和“走出去”的動脈系統，農田水利基礎設施網絡是農業種植業優質高產高效的源頭保障，農村現代能源體系是鄉村產業集聚發展、綠色發展、循環發展的動力支撐，信息化基礎設施是鄉村產業邁向現代化、智能化、平臺化、虛擬化的關鍵紐帶。一直以來，四大基礎設施建設都是城市地區經濟高速發展和率先向現代化邁進的關鍵支撐，今后，這些基礎設施在農村地區的逐漸鋪開勢必將產生更大的邊際效應。

其次，《規劃》對農業農村基礎設施和公共服務任務提出了一系列具有戰略性、前瞻性、可操作、能落地的重大工程，如農村公路建設、交通物流基礎網絡建設、農村新一代信息網絡建設等，明確了基礎設施建設的重點區域、主要做法和具體目標，為推動鄉村一二三產業融合發展和新技術、新業態、新模式的涌現創造了良好的基礎環境，農村電商、旅游、康養、高端加工業等現代化產業將進入快速發展的黃金機遇期。

四、“以民生為中心”：聚焦廣大農民對美好生活向往的迫切需求

從發展的視角看，《規劃》著眼社會主要矛盾的變化，側重解決農民生活性公共服務問題，提出公共服務的內容既全面，更聚焦，主抓五個重點、五類群體，思路導向更加明確，供給方向更加清晰，服務群體更具針對性。

其一，文化和基礎教育等公共服務是影響人口素質的關鍵因素，也是實現農業現代化的根本保障，《規劃》針對受教育群體，提出了優先發展農村教育事業，著重強調了提升鄉村基礎教育的質量和發展以滿足鄉村產業人才需求為目的的職業教育。

其二，“看病難、看病貴”是廣大人民群眾，特別是農民群體的最大痛點，《規劃》針對病患群體，提出了健康鄉村建設，對加強基層醫療衛生服務的鄉鎮衛生院、行政村衛生室、全科醫生都作出了具體數量和質量規定。

其三，我國已經進入并將長期處于人口老齡化社會，而農村老齡化問題尤為突出，《規劃》首次專門針對農村老年群體，對提升農村養老服務能力做出了系統要求，回應了社會重大關切。

其四，隨著城鎮化的推進，離鄉進城群體不斷增加，統一的城鄉居民醫保制度和大病保險制度亟待完善，城鄉居民醫保全國就醫聯網直接結算問題亟待解決，《規劃》針對進城農民群體以及留守群體，提出了加強農村社會保障體系建設的要求，將養老保險制度、醫療保險制度、低保制度及托底保障制度等覆蓋全民的社會保障體系建設提上了工作日程。

其五，自然災害是農村地區難以承受的災難，一經受災，十幾年甚至幾十年都難以恢復生產與發展，《規劃》針對易受災群體，重點提出了以防為主、防抗救相結合的農村防災減災救災能力建設體系，并從工程、組織、應急和災后重建等方面作出了防災減災工作的全面部署。

可以發現，農村公共服務五大內容以解決突出民生問題為中心，釋放了兩個重要信號，一個是按照現代公共服務體系的要求，對農村教育、醫療、社保等公共服務提出了高質量供給的要求，另一個是按照城鄉公共服務均等化的要求，強調城鄉教育、醫療、社保、養老等服務資源共享互聯，抓住了實現城鄉公共服務一體化的“牛鼻子”。

五、準確把握農業農村基礎設施和公共服務供給方向

第一，從“有”向“優”、由“少”到“多”的轉變。當前，農村基礎設施和公共服務數量、質量遠低于城鎮，農村地區的基礎設施和公共服務既有總量不足的問題，也有質量不高的問題。今后，農村基礎設施和公共服務供給將圍繞解決好“錢”的問題和體制機制矛盾，逐步解決基礎設施、公共服務等欠賬較多、供給和管護機制不健全的問題，從根本上改變供給不足、質量不高、管護不力的狀況，最后向更加全面、更加優質的路徑演進。

第二，從城鄉二元逐漸向均等化、一體化邁進。黨的十九大報告和《規劃》均提出了進一步推進城鄉公共服務均等化。習近平總書記強調，堅持農業農村優先發展，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排。這意味著我們在今后的經濟工作中，公共資源配置和政策安排要優先向“三農”傾斜，城鄉基礎設施和公共服務供給投入將徹底改變“重城市輕農村、重市民輕農民”的傾向，推動基礎設施和公共服務重點向農村延伸、傾斜，解決農村基礎設施薄弱問題，大幅度提高農業農村的公共服務供給水平，最終實現學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面全面實現城鄉公共服務均等化。

第三，從供給導向到需求導向。目前，有相當部分的農業農村基礎設施和公共服務并不是根據農民和市場的需求提供的，而是根據各級政府部門的意愿和能力來決定。農民對生產生活基礎設施和公共服務的需要還不能完全反映在供給決策中。今后，農業農村基礎設施建設和公共服務要更加注重農民的主體需求、鄉村產業發展的需求，提高農民參與決策的主動積極性，提升基礎設施和公共服務供給的民主化、科學化水平，讓基礎設施和公共服務供給在農業農村現代化中發揮更大效用。

鄉村振興規劃解讀——補齊農村人居環境短板扎實推進美麗宜居鄉村建設

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，以及“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。同時，要著力解決突出環境問題，開展農村人居環境整治行動。這既是實現生態宜居的具體行動，也是改善農村人居環境質量，促進健康鄉村建設的關鍵，更是提升農村居民生態福祉的重大民生工程。

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要實施農村人居環境整治三年行動計劃，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進農村人居環境整治。《農村人居環境整治三年行動方案》進一步提供了明確的政策指導和制度保障，使農村人居環境整治的重點更加明確、更具有針對性和科學性。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》進一步細化、實化了鄉村振興的工作重點和政策舉措，以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，開展農村人居環境整治行動，全面提升農村人居環境質量。

習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”生態宜居是鄉村振興戰略的內在要求，是提高廣大農村居民生態福祉的重要內容。為此，應站在化解新時代社會主要矛盾的戰略高度，從滿足人民日益增長的美好生活需要出發，明確新時代農村人居環境整治中的關鍵問題，補齊農村人居環境的短板，扎實推進美麗宜居鄉村建設。

長期以來，農村生活污水排放量大、收集困難、處理率低，任意排放問題突出，“污水靠蒸發”現象沒有從根本上解決。2016年，農村生活污水產生量在83.5億-125.3億立方米，在54.21萬個行政村中，只有20.0%的行政村對生活污水進行了處理。農村生活垃圾不僅量大，而且成分復雜，但處理粗放、資源化利用率較低。

2016年，農村生活垃圾產生量為2.4億噸。只有63.3%的生活垃圾實現了集中堆放，其中57.0%的生活垃圾仍采取直接填埋方式進行處理，資源化利用率僅為28.0%。只有65.0%的行政村對生活垃圾進行了處理。農村衛生廁所普及率偏低。農村人居環境整治存在資金投入不足，整治技術不規范、標準缺失等問題，同時缺乏設施運營與管護、評估與監督、部門協調等機制。

黨中央、國務院對農村人居環境整治進行了頂層設計，并做了具體戰略部署。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》進一步明確了加快補齊突出短板的具體內容。浙江省“千村示范萬村整治”的經驗，為補齊農村人居環境短板，建設美麗宜居鄉村提供了有益的借鑒。為此，應采取有效措施，彌補農村人居環境短板，扎實推進美麗宜居鄉村建設，打造一幅新時代全國農村地區的“富春山居圖”，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

統一協調組織，建立有效工作機制。當前，農業農村部成立了農村社會事業促進司，全面負責農村人居環境整治工作，為農村人居環境整治提供了組織保障。根據農村人居環境整治工作的需要，制定部門聯動、分工明確的協調推進機制，明確各自的責任，實現項目的有效整合，發揮整體效應，避免農村人居環境整治中“自上而下”的項目推動導致的重復建設，以及與農村基層需求錯位等問題。

制定科學合理的農村人居環境整治規劃。充分認識制定農村人居環境整治規劃的重要性，以及對整治工作的引領，避免項目實施的隨意性。制定詳細科學規劃。根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀，確定農村人居環境整治的重點，明確綜合整治的路線圖、時間表。科學核算資金需求規模。根據農村人居環境整治規劃，充分考慮不同模式、硬件設施、運營機制等各種要素，對全國農村人居環境整治所需要的資金規模進行科學核算。

加大資金投入，完善農村人居環境整治設施。國家層面應加大資金投入力度，用于基礎設施的完善以及運營機制的建立。同時，加大資金使用的監督與審計，發現問題嚴厲追責。創新融資機制，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極發揮社會支持”建設公共設施的多元化投資機制和以村民為主體的公共設施運行維護管理機制。農村人居環境整治是一項長期任務，建議在國家層面設立農村人居環境整治專項資金，明確政府的投資主體地位。同時，鼓勵社會團體、企業和個人捐款或以其他方式積極參與。此外，建立和完善適應各地經濟水平的地方政府補助機制，作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充。

加強理念、技術與模式的創新。國家、省級層面在推進“廁所革命”時，應提倡農村改廁與生活污水一體化處理理念。實施農村生活垃圾分類，因地制宜選擇垃圾資源化利用的模式與技術。加快農村人居環境整治領域已有技術的推廣應用，在更大范圍內服務于農村人居環境整治。根據規劃所劃分的區域，研發農村人居環境整治所需要技術，提高技術的區域適應性。因地制宜選擇一體化處理模式。根據山區、丘陵、平原地區的不同地貌特征，以及城鎮郊區、邊遠地區不同的條件選擇單戶、聯戶、集中的處理模式。

建立農村人居環境建設和管護長效機制。設施建立之初，建議政府負責相應設施的運營與維護，再逐步過渡到具有專業運營能力的第三方。建立農村人居環境整治的評估與監督機制，對參與農村人居環境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估，以尋求完善農村人居環境整治的途徑與措施。通過提高農村居民的認知水平，提高參與意識，建立有效的參與機制，使廣大農村居民積極、主動、全面參與農村人居環境整治的全過程，真正成為農村人居環境整治，建立美麗宜居鄉村的主體。同時，探索建立垃圾污水處理農戶付費制度，完善財政補貼和農戶付費合理分擔機制。

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