PPP項目開始從嚴監管 防止異化為新的融資平臺

• 2017年11月16日 ZhouXun來源：經濟參考報 1052 67
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  2016-2020年中國PPP項目分析與投資規劃研究咨詢報告

  PPP 是 Public -Private Partnerships的縮寫，即“公私合作伙伴關系”。PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產品和服務而形成的各種合作伙伴關系。PPP模式的廣泛應用開始P...

在地方落實PPP從嚴監管的同時，頂層設計和中央部門層面也將“規范”作為推進PPP工作的重中之重。記者獲悉，財政部醞釀啟動對PPP項目庫中的項目“過篩子”，剔除不合規項目。

日前，江蘇省發布我國首個地方版強化政府和社會資本合作(PPP)監管的規范文件，從地方層面再度強調嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

在地方落實PPP從嚴監管的同時，頂層設計和中央部門層面也將“規范”作為推進PPP工作的重中之重。記者獲悉，財政部醞釀啟動對PPP項目庫中的項目“過篩子”，剔除不合規項目。同時，PPP立法進程也在加速推進，有關部門就“PPP條例征求意見稿”中收集到的意見已經進行了初步梳理。

近日，江蘇省財政廳官網發布《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱《意見》)，進一步規范PPP項目。《意見》指出，嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

在這份實施意見中，江蘇財政廳要求嚴格規范PPP項目庫管理，健全完善PPP項目方案審核機制，規范建立PPP項目財政支出責任臺賬，全面公開PPP項目信息，加大PPP項目監督檢查力度，健全完善PPP工作體制機制。

依據《意見》，江蘇對地方政府參與PPP項目提出“四個不得”，即不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對PPP項目提供擔保或者出具任何還款承諾。此外，《意見》還就規范建立PPP項目財政支出責任臺賬做出部署，明確要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束。

財政部PPP中心數據顯示，截至9月末，江蘇省進入準備、采購、執行階段的PPP項目210個，總投資4738億元，落地率為43.3%。

值得關注的是，這是我國地方政府出臺的首個強化PPP監管的規范性文件。業內預計，繼江蘇省之后，或有更多地方版規范文件出爐。

大岳咨詢總經理金永祥對《經濟參考報》記者表示，江蘇此次發布的文件與財政部的要求是一致的，要規范PPP項目，防控風險。江蘇的PPP體量不大、大體規范，發文規范較容易。有些省份PPP項目多，不規范的項目可能也多，規范的壓力會比較大。

據悉，不少地方也已開始積極探索PPP規范發展的制度建設。例如，安徽省從制度設計和政策安排層面，明確了適用于PPP模式的項目類型、伙伴選擇、合同管理、績效評價和退出機制等，進一步厘清了政府和社會資本的邊界，明確了政府和社會資本的權利與義務關系，有效防范PPP模式推廣過程中的政府爽約和企業失信等。

推進 PPP立法進程提速

頂層設計方面，PPP立法一直備受關注。業內指出，當前PPP相關法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題已經掣肘了PPP工作的順利開展。“近年來，各方針對PPP出了很多政策，但依然沒有一部能夠解決基本保障問題的法律。立法解決的是大的原則性問題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據。”金永祥告訴記者。

今年7月，國務院法制辦公開了由國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》，并公開征求意見。這標志著，備受業界關注的PPP立法獲得實質性進展。

財政部條法司副司長周勁松日前在第三屆中國PPP融資論壇期間表示，目前來看，社會各界對征求意見稿的主要意見在于：一是名稱，“政府和社會資本合作條例”更為簡潔。基礎設施和公共服務不屬于同一范疇的概念，基礎設施是公共服務的組成部分，兩者不宜并列。二是政府和社會資本合作的定義。條例征求意見稿的定義中，可以采取哪些競爭性方式選擇社會資本方，是否僅由社會資本方負責項目的投資建設運營。三是社會資本方的范圍。大部分社會資本方難以同時具有投資建設運營能力，應當允許其他組織形式的社會資本方(如非營利組織)參與，明確聯合體作為社會資本方的情形，不得作為社會資本方的限制性規定等。四是PPP模式的評估論證機制。征求意見稿規定，擬定合作項目實施方案，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估，但沒有寫明“物有所值評價”程序，給實踐造成了一定的誤解和困惑。

在國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春看來，PPP立法是將實踐中被廣泛接受的理念性、原則性內容上升為法律，以更好地服務實踐。應貫徹依法治國、科學立法、民主立法的要求，盡快修改和完善好PPP條例，以保障社會資本的利益訴求，引導社會資本更多地參與PPP，促進我國PPP規范發展。

從嚴 PPP迎“最嚴規范”

無論是地方版規范文件的出爐，還是頂層設計的加速推進，都釋放出PPP監管規范從嚴的信號。有業內人士稱，PPP正迎來“最嚴規范”。

據統計，截至今年9月底，全國已進入開發階段的項目達6778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

不過，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌坦言，在PPP改革取得預期成果的同時，我們也要清醒地認識到，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。

中央層面，PPP規范文件近期密集出臺。今年5月，財政部聯合發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。10月，國資委辦公廳下發《關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知》征求意見稿，要求建筑類央企累計對PPP項目投資不超過集團凈資產的40%，其他央企比例不超過20%。

記者日前獲悉，財政部將強化10%的財政支出紅線，重點警惕明股實債等風險。與此同時，還將啟動全國PPP入庫項目的一輪大篩查，堅決清理篩查不規范項目。對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”(物有所值評價和財政承受能力論證)的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，將予以剔除。

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