最近，國辦發〔2016〕85號文件《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，明確提出要著力推進幸福產業，要推動服務消費提質擴容。在這個文件中，旅游產業被認定為幸福產業之首，其地位之高，前所未有。

一、旅游業地位或貢獻與“最具潛力的幸福產業”匹配嗎?

關于這個問題，我們要辨證地看，與自己比，基本是匹配的;但與旅游強國或發達國家相比，還是有較大差距。先看官方提供的一組數據：國家旅游局李金早局長2017年初在《2017年全國旅游工作報告》中根據聯合國世界旅游組織測算，2016年中國旅游業對國民經濟綜合貢獻達11%，與世界平均水平持平。2016年旅游總收入預計達4.69萬億元，同比增長13.6%。國內旅游人數繼2015年首次突破40億人次后，2016年繼續兩位數增長，有望超過44.4億人次。國內旅游收入同樣保持兩位數增長，2016年預計達到3.9萬億元。入境旅游人數擺脫多年的徘徊局面，連續兩年實現正增長，2016年預計達1.38億人次，國際旅游收入1200億美元，分別增長3.8%和5.6%，其中外國人接待人數2815萬人次，增長8.3%。我國繼續保持世界第一大出境旅游客源國和第四大入境旅游接待國地位。全國旅游直接投資繼2015年突破萬億元大關后，2016年達到12997億元，同比增長29.05%,預計高出全國固定資產投資增速20個百分點。尤其突出的是，民營旅游投資積極性高漲，占旅游投資總額的59%，繼續超過半壁江山。旅游綜合效應更加凸顯，聯合國世界旅游組織測算，2016年中國旅游業對社會就業綜合貢獻超過10.26%，與世界平均水平基本持平。與此同時，我們也要看到，與發達國家、旅游強國占比，差距還比較大的。比如：旅游基礎設施較薄弱，旅游服務質量較低下，旅游信息化建設還很不到位，旅游市場秩序失范經常發生，旅游品牌還嚴重欠缺，全球十大酒店品牌，美國占8家，法國、英國各占一家，中國一家沒有。

二、對旅游業地位的認知過程

改革開放以來，我們對旅游業地位的認知經歷了幾個階段。眾所周知，在改革開放剛起步的時候，我國經濟社會發展水平和居民收入水平都很低，“吃飽飯”是最緊要的事情。尋常百姓基本沒有能力外出休閑旅游。旅游部門只是被當作外事接待單位，通過接待外賓位國家賺取一定的外匯收入。之后我們較多的強調旅游的社會事業和產業的雙重屬性，也正因為如此，旅游的綜合協調和宏觀調控部門放在國家發展和改革委員會社會發展司。在“十二五”規劃啟動前后，政府對旅游的定位有了新的認知，也提高到前所未有的高度。近年，在我們經濟學界和實際部門，“幸福”是出現得頻繁的詞。隨著人們的收入水平提高，追求層級的提升，財富已經不再是最重要的選擇。如何尋找幸福，如何建設幸福產業，就成為政府和企業家關注的熱點問題了。

當今，為什么要把旅游業看作幸福產業之首呢?一是旅游業的發展的確能夠給居民帶來幸福感，它能夠開闊視野、強身健體，舒展心情，傳播文化、交流感情，增長閱歷與見識，等等。很多純真的友情和唯美的愛情就是在浪漫的旅途中產生的，很多家庭矛盾特別是家庭代際矛盾的化解也是在心情舒暢的旅途中產生的。大家還記得去年網絡上流傳的請假條和辭職報告嗎?有一份辭職報告是這樣寫的：世界好大，我想去看看!從中可見一斑。那又為什么把旅游業放到首要的幸福產業呢?這是因為旅游業不僅自身對社會經濟的貢獻相當大，而且也是除信息服務業、信息產業之外，最有可能最容易與其他產業融合為跨界的產業。那么，旅游業的發展與壯大，就會引發很大關聯效應和化學反應，真可謂牽一發而動全身。此外，旅游產業也超越了服務業范疇，是綜合性很強的產業，涵蓋了一二三產業全過程，比如：農業、裝備制造業和服務業等等。既然如此，我們當然有足夠的理由把它當作幸福產業之首。

三、哪些因素正在制約旅游業大發展?

一是民營資本投資旅游業的成本較高。民營資本獲取項目的成本在各地均明顯高于國企。政府對民企的建設期和運營期卡得很緊，對國企央企則相對寬松。對民企的投資回報要求高，民企在這方面和國企無法競爭。結果是很多旅游民企將投資投向東南亞，甚至歐洲或更遙遠的地方。

二是旅游用地問題突出。國土部門未設旅游用地屬性，申請旅游用地時模糊地帶多，成本高，風險大。而申請下來的旅游用地價格過高，投資回報低，使民企做PPP等項目時違約概率提高，不得不尋求一些灰色做法來獲取高收益。

三是部分地方政府信用的可持續性。由于政府對民間資本進入國有旅游資源的承諾和保證缺乏持續性，很多旅游資本追求1-3年的短期效應，這種短視行為和逐利行為對當地生態破壞大，嚴重影響了旅游業的可持續發展，讓一個幸福產業不能真正造福于人民。四是旅游新業態所處的政策空白多，高速發展遇上“政策沼澤。比如，汽車營地是個新生事物，公安、消防、環保、工商部門在審批的時候可依據的政策有限，對于營地的臨時建筑和消防等規制性管理缺乏有針對性的政策規范，造成許多營地經營的合法性和合規性存在較多問題，隨時隨地都可能被取締或停業;再比如，鄉村民宿的法律地位、用地性質和消防等管理缺乏針對性強、可操作性強的政策舉措。

四、改善市場營商環境，促進旅游業快速有序發展

旅游業是典型的現代服務業，而現代服務業是一種契約密集型產業, 其生產、交易的過程中自然而然會涉及更多的契約安排，消費者購買的是一項權利而不是有形的商品, 由于交易的復雜性和市場的信息不對稱, 旅游業這類典型的現代服務業的發展必然需要良好的制度來規范。良好的制度環境會減少契約執行過程中的機會主義傾向和不可預期風險，促進服務交易的達成。

制度環境包括許多內容，營商環境是其最重要的表現方式之一。良好的營商環境對旅游服務業的發展尤為重要。那么，我國的營商環境在國際排名如何呢。在這里我不妨引用2016年10月24日世界銀行發布的《全球營商環境報告》的有關數據，該報告對全球190個經濟體的總體營商環境經濟了排名，并分別從開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、財產登記、獲得信貸、投資者保護、繳納稅款、跨境貿易、執行合同以及辦理破產等10個領域進行了分類排名。根據該報告，在全球190個世界經濟體中，發達國家的營商環境相對較好，排名比較靠前。隨著市場經濟體制改革的不斷推進，我國的營商環境也在不斷改善。 2016年中國整體營商環境排名為78位，比2015年提升了6位，比2013年提升了18位。但與發達國家相比，與市場經濟成熟的國家相比，還是有很大差距的。

那么，我們應該如何改善旅游產業的市場營商環境呢?

一是更加嚴格地保護投資者權益，穩定旅游企業的投資預期。眾所周知，有恒產者方有恒心。但當前不少民營企業家顧慮不少，資本流出現象時有發生，對其投資權益能否得到有效保護有這樣或那樣的擔憂。為此，要重點規范產權制度保護，全面落實2016年11月4日中共中央和國務院聯合頒布的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，要把文件提出的“同等保護不同所有制經濟產權，規范財產處理法律程序、完善財產征收征用制度、加大知識產權保護、加大合同執行力度”等意見切實落實落地。

二是積極推進相關稅收和財務制度改革。整體看，旅游業屬于勞動密集型企業，當前勞動成本居高不下困擾不少旅游企業。因此，降低勞動成本及與勞動相關的稅收成本尤為重要。改革的方向是：調整個人所得稅制度，特別是要提高個稅的納稅起征點，允許人力資本進行折舊，計入成本并在稅前扣除，從而既鼓勵旅游企業的人力資本投入，又降低旅游企業的財務成本，增強其盈利和投資能力。

三是以旅游部門為主體，建立綜合執法長效機制。旅游業是綜合性產業，旅游活動各環節涉及多個領域，其市場監管職責分屬多個部門，需要各相關部門依照各自職責，對相關經營行為實施監督檢查。只有形成行政執法合力，才能保障旅游市場秩序規范，維護旅游者和經營者的合法權益。在會同公安、工商、物價等多部門聯合執法、綜合執法時，建議建立以旅游部門為主體的“一站式集中執法”綜合執法長效機制，解決“小馬拉大車”和“投訴容易處置難”的現象。

四是創新在線旅游的監管方式。線上線下相結合，是旅游業發展的重要趨勢。在傳統的市場監管體系下，實行的是工商登記、行政許可、商品檢驗、年檢、行政處罰、刑事責任、專項行動等監管方式，基本是“行政”或“人治”，對在線旅游這樣的平臺經濟不一定適用。因為在線旅游借力互聯網平臺把交易體系放大成巨大的非現場交易場景，過去的監管政策、監管手段甚至監管隊伍對在線旅游這樣的平臺經濟的管理已經難以勝任。對在線旅游這樣的平臺經濟服務形態的監管，要從單一監管走向協同治理、多邊共商、實施“政府管理平臺，平臺制定細則”的監管準則。