雄安新區的未來

絕不僅僅是產業發展的單一維度

雄安新區的想象與現實

本文首發于2017年4月10日總第799期《中國新聞周刊》

“這是(雄安新區規劃方案)我們弄的，但是目前不宜發表文章。”4月3日，一位不愿具名的官員向《中國新聞周刊》說，“在方案公開之前是絕密。”

4月1日，清明小長假前最后一個工作日下午，新華社授權發布《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區》消息。

春和景明之際，“橫空出世”的雄安新區，立刻被火爆刷屏。

新華社的通稿中，將新區設立上升到罕見的歷史高度，“這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰略選擇，是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。”

甚至，文中還用了非常不尋常的表述：“千年大計、國家大事”。立意之高、氣魄之大，實屬罕見。不僅顯示出雄安新區分量之重，而且給社會留下了充足的想象空間和解讀空間。

《人民日報》評論稱：“又一個春天的故事正在拉開帷幕。”而在同一天，深圳市市委書記許勤出任河北省委副書記的消息也正式披露。外界普遍認為，這也意味著，雄安新區的打造將效仿特區模式。

圍著白洋淀畫了一個圈

“雄安新區規劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域，地處北京、天津、保定腹地。”

新華社通稿對“雄安新區”的區位介紹只有短短的一句話。在此之前，很多人可能都沒有聽說過這三個隸屬于河北省保定市管轄的縣域。

從地圖上看，雄安新區距離北京、天津中心城區直線距離均在100公里左右，分處于等邊三角形的三個角。雄安新區距離保定市直線距離不超過50公里，距離正在建設中的北京新機場，直線距離也僅有50公里左右。

不過，三縣一個更為顯著的特征是，都緊鄰著白洋淀濕地。從直觀上看，雄安新區就是圍繞白洋淀畫了一個圈。白洋淀地處京津冀腹地，一直享有華北之腎的美譽，對河北乃至整個華北平原的氣候有重要的調節作用。

新區選址白洋淀周邊三縣，此前并沒有任何媒體報道，也沒有相關信息透露，因此讓外界頗感意外。不過，發揮保定作為京津冀轉移重要承接地的思路和研究建議一直就有。

2014年全國兩會后，媒體傳出保定確定為“政治副中心”，并快速引發了一波保定炒房熱。消息隨后被辟謠，稱其僅為保定方面的構想，炒房風波也很快被平息，不少炒房者被套。

不過， 保定一直在河北省確定的承接首都功能疏解名單上。2014年3月出臺的《河北省委、省政府關于推進新型城鎮化的意見》中，第七條明確指出，“充分發揮保定和廊坊首都功能疏解及生態建設的服務作用。”

此前，由于北京市政府確定搬遷通州和北京新機場開工建設，位于京津發展軸上的廊坊一直被視為熱點區域。不過，由于距離北京過近，不管從空間承載能力還是距離適中等兩個重要維度來看，在非首都功能疏解中，廊坊的做大都是被限制的，否則很容易造成繼續“攤大餅”的風險。

而做大白洋淀周邊區域，則不時有各種捕風捉影的消息傳出。

最早傳出要設立白洋淀市的消息，是在2015年初。當地陸續有消息流傳，稱白洋淀周邊三縣要合并成立副省級城市白洋淀市。當地論壇甚至有模有樣地傳出了具體的規劃方案。但猜測并沒等來實際的舉措，甚至被笑稱是當地人的自娛自樂和一廂情愿。

2015年4月，作為保定市“一號工程”，白洋淀科技城作為保定市唯一節點、北京非首都功能疏解的重要支撐，被納入《京津冀協同發展規劃綱要》，被當地列為北京非首都功能疏解的重要平臺。

如今，虛虛實實傳聞幾年后，“靴子終于落地”。

曾經任職北京市發改委副主任的北京大學秘書長、京津冀協同發展聯合創新中心主任楊開忠對雄安新區設立消息感到非常振奮，因為這幾乎完全驗證了他在幾年前提出的一個設想：在保定東部，建設一個國家行政文化新城。

“我從2013年在給有關部門關于疏解北京城市功能的咨詢報告里，就特別提出，要在雄縣附近打造一個國家的行政文化新城。”楊開忠在接受《中國新聞周刊》采訪時說，這個研究建議的出發點是，要想解決北京的大城市病，帶動河北的發展，如果沒有一個強有力的、能夠抗衡北京“磁吸作用”的反磁力中心城市，是比較困難的。

困難的原因在于，河北發展相對滯后是京津冀協同發展的關健制約。楊開忠認為，河北的嚴重落后，不僅不能有效截留涌向北京的人口和投資，而且還推動了河北自身人口和投資大規模流入北京，從而嚴重加劇了北京人口和功能過度膨脹。他在幾年前就指出，“京津冀協同發展，路在促進河北的綠色崛起。”

楊開忠為此提出方案，其中重要的內容之一，就是“建設抗衡京津雙城極化效應的反磁力中心城市”。

為什么會把當時幾乎無人知曉的雄縣作為首選建議方案?楊開忠告訴《中國新聞周刊》，主要有四個方面考慮：第一是離北京不能太遠，也不能太近，要“不近不遠”。太近容易跟北京連成一片，太遠會離北京首都核心功能聯系不便，距離應該介于100公里和120公里之間。第二，要有利于京津冀協同發展，尤其是 區域均衡發展，而河北人口主體主要在冀中南，所以應該選址冀中南。第三個因素是，要有開發上的 可行性。目前，雄安新區在北京新機場輻射范圍內，距離天津港和黃驊港也不算太遠。第四，要在 生態環境上有可持續性，此地擁有華北最大的淡水湖白洋淀。“在華北地區，制約生態、人口和經濟承載能力的最關鍵因素就是水資源。”楊開忠說。

“僅疏解北京市政府遠遠不夠”

雖然新區規劃尚未發布，但定位已經明確。新華社通稿中稱：“習近平明確指示，要重點打造北京非首都功能疏解集中承載地，在河北適合地段規劃建設一座以新發展理念引領的現代新型城區。”

“北京非首都功能疏解集中承載地”，是一個全新提法，成為了雄安新區的核心定位。

國務院發展研究中心研究員、發展戰略和區域經濟研究部研究室主任劉勇對雄安新區的設立“并不感到太突然”，“北京非首都功能疏解，要有一個類似天津濱海新區的安排，很早就在琢磨了，但一直沒有很好地解決。”

劉勇告訴《中國新聞周刊》，這個地方不僅要解決北京當前最棘手的霧霾和大城市病問題，還要能帶動周邊發展，“要起到一石多鳥的作用。”

已經啟動的北京市政府搬遷至通州區，在劉勇看來，還不能承擔這一使命，“搬遷通州解決了北京市的疏解問題，但僅疏解北京市政府是遠遠不夠的。”

“我總結了一下，目前學者討論比較多的幾類疏解方案，一是高校的疏解。二是部分首都功能，包括部分政府部門可以考慮搬遷。第三是承擔社會功能的機構，以醫院為主。第四是，除了總部外，所有企業都應該搬遷。”劉勇告訴《中國新聞周刊》，北京高校太集中，肯定需要疏解，但誰去誰留需要慎重，“ 可以考慮將一兩個標志性的高校搬過去，起帶動作用。”

在他看來，很多基礎性、一般性的低端制造業都應該遷出北京，但不一定要搬到白洋淀，“ 白洋淀要承擔北京疏解的高級功能，這個地方是個寶地。”

楊開忠認為，如果僅考慮產業疏解，是對中央設立雄安新區狹隘的誤解，“可以預見，除了部分國家行政機構有可能落地外，將會有一批部屬高校，一批醫院，一批文化機構落戶在這個地方。”

“ 雄安新區要集中承載什么?取決于怎么理解非首都功能。”楊開忠對《中國新聞周刊》表示，從目前的定調看，雄安新區本質就是國家副都，“主導功能應該有四個方面，包括部分國家行政功能、部分國家文化功能，還包括科技創新功能以及國際交往功能。”

在他看來，新區進一步功能定位需要拭目以待，“但如果存在這四方面主導功能，對中國的京津冀協同發展的意義，對中國首都圈的形成，對中國創新驅動發展，對南北方的平衡，以及提升國家的全球競爭力，具有十分重大的意義。”

一夜之間炙手可熱

新區消息發布后，一石激起千層浪，引發不少炒房者連夜趕赴容城、雄縣和安新。

一夜之間，雄安成為全國最炙手可熱的區域。一位容城當地市民給《中國新聞周刊》發來了幾段當地視頻。視頻顯示，4月1日深夜十一點后，容城縣的街道仍十分擁堵，交通秩序出現混亂，除了本地車輛，還出現了不少懸掛北京和廊坊車牌的車輛。路邊站了很多人，人聲鼎沸，有人一直感嘆“瘋了!瘋了!”，還有人說，“領秀城價格3萬，馬上就有人要。”而在2016年4月，領秀城二手房的價格還不到4000元。

不過，很多聞風而來的投資客恐怕希望要落空了。有媒體報道，雄安區域內“商品房一律停售，二手房中介全部關停，本地人、外地人都無法買房。在建房子一律停工，農民也不允許自建房，村口設卡禁止建材入村”。

據容城縣一位政府內部人士對《中國新聞周刊》透露，傳聞的消息基本屬實，容城縣有128個行政村，目前每個村都有5名包村干部24小時在崗，在建房屋無論是翻蓋還是新建，一律停工，“每天每個房屋要拍三張照片上傳給縣委辦。”

而《每日經濟新聞》報道，4月2日，雄縣召集房地產開發商、中介緊急會議，副縣長謝克慶稱，政府已經工作一個晚上，正在查封查處所有售樓門店，“要勸說親戚朋友不要來雄縣炒房，有可能炒出個炸彈。”

此前，雄安新區規劃一直高度保密，某種程度上也可以視為避免出現以往政策紅利引發的房地產過度炒作現象。

除了規劃過程頗為“神秘”，雄安新區的規格也耐人尋味。

自1992年10月上海浦東新區成立以來，相繼有18個“國家級新區”獲批復成立，一般新區都由國務院發函批復， 只有雄安新區由中共中央、國務院聯合發文決定成立。由最高領導人親自抓一個新區的規劃，也可見雄安新區的分量之重。

“含著金鑰匙出生”的雄安新區，從目前人事安排上也可謂用心良苦。除了深圳市委書記許勤調任河北省委副書記外，河北省委、省政府已經決定，成立河北雄安新區籌備工作委員會及臨時黨委，由河北省常務副省長袁桐利任臨時黨委書記。袁桐利在河北任職前，曾擔任過天津市委常委、濱海新區區委書記。

劉勇告訴《中國新聞周刊》，雖然目前還沒有確定消息，但從現有體制來看，雄安新區應該是和濱海新區、浦東新區級別相同，即副省級新區，“深圳市市委書記許勤調任河北，也是中央一個很好的安排，意圖應該是把深圳的好經驗帶到這里來。”

打造模式將有別于深圳和浦東

將雄安新區與深圳特區和浦東新區相提并論，在楊開忠看來，有兩層含義：一是對國家而言，從發展、改革和開放的戰略層面看，三者都是一個層面的。但另一方面，雄安新區具體承載的功能和深圳浦東不同，“ 雄安新區主要承載的是副都功能。”

在建設和開發模式上，雄安新區也會與以往模式有重大差別。楊開忠對《中國新聞周刊》分析，一是在速度和品質的關系上，過去深圳特區和浦東新區發展都非常強調速度，短時間迅速做大，速度和數量在當年是至關重要的，而雄安新區應該堅持品質第一位。“一上來就是全球視野和世界標準，按照世界級品質規劃建設，這是能否成功打造雄安新區的關鍵所在。沒有好的品質，很難吸引到一流的人才、一流的企業和一流的組織。”

另一個主要差別在于政府和市場的關系。“改革開發初期，包括90年代，盡管改革方向非常明確，是發展市場經濟，但在政府和市場關系方面，政府占的比重更大。”楊開忠認為，當前雄安新區的建設中，一方面需要各級政府加強規劃和管控，另一方面，要在基礎設施、公共服務過程中，發揮政府、市場、社會三方面的積極性，最大限度地發揮市場機制的決定作用。

新華社通稿中對于雄安新區的區位條件有這樣一段描述：區位優勢明顯、交通便捷通暢、生態環境優良、資源環境承載能力較強，現有開發程度較低，發展空間充裕，具備高起點高標準開發建設的基本條件。

地處河北腹地的三縣，從現實情況來看，都并非經濟發達區域，普遍產業基礎薄弱，開發程度較低。

在劉勇看來，從新區發展的一般規律看，“一張白紙好畫圖”，是一個重要的考慮因素，“要的就是這樣一塊地，新建成本比改造成本低多了。”

不過，也有人擔心，雄安新區所處的區位優勢不明顯，不沿海，目前交通基礎設施并不完善。

“ 把錢投在這里，未來的效果怎樣?市場認可不認可?”劉勇對《中國新聞周刊》表示，自己對這個問題并不太擔心，從區域經濟發展的一般規律看，現在區域發展的條件和手段都太先進了，是以前完全不可比擬的，“區位條件不好，但生態環境好，照樣可以發展起來， 現在這些都不是問題。”

在另一些區域問題研究學者看來，雄安新區的選址很特別，不沿江、不靠海、不臨大都市，大部分地區還是農田與荒地。在傳統的區域經濟理論看來，并不具備發展成為高端城市聚集區的要素。 要想打造成功，必須突破舊有的理念束縛，走一條與眾不同的發展模式。

在發展目標上，雄安新區起步區面積約100平方公里，中期發展區面積約200平方公里，遠期控制區面積約2000平方公里。相比之下，深圳特區面積不到2000平方公里，而浦東新區只有1200平方公里。

“雖然遠期規劃2000平方公里，但在布局上應該是多點組合，肯定不會采用單點的‘攤大餅’模式。”劉勇坦言，如果雄安新區搞單一的城市規劃，很危險。

在雄安新區的七個方面重點任務中，排在第一位的是“建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市”。

在劉勇看來，這意味著，雄安新區的未來絕不僅僅是產業發展的單一維度，“在雄安新區，改革的分量會比浦東新區和天津濱海新區都要重，要為中國未來十多年全面深化改革做一個試驗田。”

劉勇認為，除了要在當前的改革局面中尋求突破， 未來到底如何創新發展，人地關系和生態文明怎么探路，也是雄安新區的核心命題，“這三大命題都是很重大的關鍵性問題，目前都還沒有很好地解決。