政府出資產業投資基金已經成為我國各級政府廣泛使用的投融資工具。尤其隨著地方債的規范管理、地方穩增長壓力加大等情況下，政府產業基金成為重要的投融資創新手段。

　　近日，發改委發布《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（簡稱《發改委辦法》），旨在完善現有監管政策。按照《發改委辦法》規定，發改委將重點對產業基金是否符合國家產業政策進行主動地符合性評價。

　　其實，早在2015年年底，財政部就印發了《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《財政部辦法》）等相關文件，《發改委辦法》與《財政部辦法》在投資領域方面的規定略有差異。

　　此外，據21世紀經濟報道記者了解，實踐中一些基金仍然采取名股實債方式，變相增加了地方政府債務負擔；另外，政府參與的基金，政府出資部分與社會資本部分是否同股同權，如何共擔風險，實現市場化操作，也是實踐中的一大困惑。

　　側重產業政策符合性審查

　　政府出資產業投資基金，近年來呈現加速增長之勢。

　　發改委財金司在解讀《發改委辦法》時表示，政府出資產業投資基金形成以長三角、環渤海地區為聚集區域，并由東部沿海地區向中西部全面擴散的分布特征。政府出資產業投資基金市場格局呈現國家級、地方級發展規?；袌龌奶攸c。

　　諸如，國家層面有國家科技成果轉化引導基金、國家新興產業創投引導基金、國家中小企業發展基金等，地方層面有中關村創業投資引導基金、山東省股權投資引導基金、湖北省長江經濟帶產業基金等。

　　發改委財金司表示，現有監管政策還不夠健全完善，后續還要對政府出資產業投資基金的總體運行狀況，進行信息采集和風險監測；對投融資狀況進行政策評估、信用評估和趨勢把控。

　　而發展改革部門在其中扮演的角色是，對政府出資產業投資基金是否符合國家產業政策進行主動地符合性評價，保證基金在實際運作過程中“不走偏”，有利于國家產業政策的貫徹執行。

　　地方各級發展改革部門負責本級政府出資設立產業投資基金材料完備性和產業政策符合性審查，但地方政府部門出資額達到50億元及以上的，由國家發改委進行審查。

　　發改委財金司表示，《發改委辦法》強調基金設立后的運行監測、信用評價和績效評價，對政策效果和績效進行總體評價。

　　《發改委辦法》指出，國家發改委將每年對基金績效、基金管理人績效進行系統性評分。如基金績效評價指標包括，基金實繳資本占認繳資本的比例；基金投向是否符合區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策等，綜合評估政府資金的引導作用和放大效應、資金使用效率及對所投產業的拉動效果等；是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為等。

　　《發改委辦法》還提出“登記+信用約束”的行政管理模式，通過與全國信用信息共享平臺和“信用中國”網站互聯互通，將信用監管運用到政府出資產業投資基金行業的監管上。

　　兩部委投資領域規定有差別

　　2015年年底，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》，隨后還出臺《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（簡稱《財政部指導意見》）。

　　《財政部指導意見》指出基金應該“聚焦重點產業”，解決好產業發展的瓶頸制約。公共財政運用政府投資基金方式支持產業，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環節。推動產業發展方面，主要支持外部性強，基礎性、帶動性、戰略性特征明顯的產業領域及中小企業創業成長。

　　同時，《財政部辦法》指出，各級財政部門一般在以下領域設立投資基金，包括支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展、基礎設施和公共服務領域。

　　《發改委辦法》則指出，政府出資產業投資基金應主要投資在以下領域，包括非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態環境領域、區域發展、戰略性新興產業和先進制造業、創業創新等領域。

　　北京云天新峰投資合伙人張繼峰對21世紀經濟報道記者表示，兩辦法側重點不同：《財政部辦法》側重于“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環節”，《發改委辦法》側重于國家政策導向的傳統基礎設施領域，以及戰略性新興產業、先進制造業、雙創領域。

　　張繼峰指出，財政部基金的思路是“補缺”、“補弱”；發改委基金的思路是國家鼓勵的產業方向導向。當然，國家鼓勵的產業有些也是新興產業或“弱產業”，與有不同，也有重疊。

　　為控制風險，兩部委辦法均明確列出基金運作不得從事的業務。

　　《財政部辦法》指出，基金不得投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級AAA以下的企業債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品。

　　《發改委辦法》也指出，不得從事公開交易類股票投資，但以并購重組為目的的除外。在明確基金投資領域時表示，基金可參與上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份。

　　張繼峰表示，根據《發改委辦法》，政府出資基金投資領域比較廣，包括戰略性新興產業、先進制造業等，這些領域基金退出的方式更多是資本市場。

　　嚴禁名股實債

　　《發改委辦法》指出，政府出資產業投資基金不得從事名股實債等變相增加政府債務負擔的行為。

　　財政部相關文件也一再重申不得名股實債。但有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示，實際操作中很困難。社會資本參與基金組建很容易，但他們不愿意參與到具體項目，仍然是原來貸款的思維，讓政府直接回購。他們這種由政府兜底或擔保的模式，使得基金退出時也存在問題。

　　有銀行投行部門負責人表示，他們參與的城鎮化基金、大數據基金等，實操都是名股實債參與進去的，金融機構本身也比較困惑。

　　另外，政府出資的產業基金中，政府在通過出資體現政府意志的同時，如何保證市場化運作；政府出資部分和社會資本部分是否同股同權、共擔風險，操作起來也容易碰到問題。

　　兩部委辦法均對此作出了規定，不過，有地方財政人士對21世紀經濟報道記者直言，如果政府資金不劣后，堅持同股同權的話，基金組建上可能都存在困難。但政府資金如果劣后，是否屬于給社會資本以固定回報或保底回報，操作上存在困難。