地鐵申報門檻提高 一些三四城市地鐵夢碎

• 2018年7月18日 GuoMeng來源：上觀 全景網 1490 99
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  2018-2024年地鐵剎車片市場發展現狀調查及供需格局分析預測報告

  地鐵剎車片行業研究報告旨在從國家經濟和產業發展的戰略入手，分析地鐵剎車片未來的政策走向和監管體制的發展趨勢，挖掘地鐵剎車片行業的市場潛力，基于重點細分市場領域的深度研究，提供對產業...

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(下稱“意見”)，大幅提高申報、建設地鐵、輕軌的門檻。

地鐵申報門檻提高，一些三四城市地鐵夢碎。

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(下稱“意見”)，大幅提高申報、建設地鐵、輕軌的門檻。其中，地鐵申建城市一般公共財政預算收入、地區生產總值應分別達到300億元、3000億元，較調整前各提高了200億元、2000億元。據不完全統計，現有43個獲得地鐵建設批復的城市中，烏魯木齊、蘭州、洛陽、南通等地不滿足新規要求。

地鐵申建門檻的提高早就有跡可循。去年底，包頭地鐵項目開工不足百日便被叫停，之后呼和浩特地鐵3、4、5號線項目也被叫停。而門檻提高的原因除了15年前劃定的數值已不切合實際外，更重要的是要防范地方政府盲目的“地鐵熱”引發債務風險。

2015年，軌交審批權限由國家發改委下放至省級政府，地方軌交項目建設進入“快車道”，越來越多的三四線城市申報或規劃地鐵項目。不過，由于部分城市對軌交發展的客觀規律認識不足，對自身實際需求和實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題。如包頭去年的財政收入僅為137.6億元，還背負著900億元債務，而地鐵建設項目總投資卻高達305.52億元，其中絕大部分資金都需要通過貸款等融資方式解決，顯然存在巨大的債務風險。

事實上，融資、借貸已成為不少三四線城市解決地鐵建設資金難題的主要途徑。不過，地鐵建成容易運營難，除了高昂的建設成本外，后期的運維也需要地方財政源源不斷輸血。現在，不少城市的地鐵運營都需要年均數億元的財政補貼——以2016年5月運營的東莞地鐵2號線為例，雖然日均客流量達10萬人次，但今年東莞市財政還是計劃安排了10.2億元支持該線路運營。這樣一筆投入，對于東部經濟發展水平較高的城市可能不算什么，但對一些財政實力不夠又負債累累的中西部地方政府而言顯然是“雪上加霜”。

提高門檻，確實可以讓一些三四城市“知難而退”。但若要徹底遏止住盲目的“地鐵沖動”，還要找出多地即便借貸也要建地鐵的根本原因。其實，一些地方政府趕著上馬地鐵項目，并非因為對軌道交通有多么迫切的實用需求，說到底還是看重背后的潛在利益。

在一些地方，地鐵的意義已經遠超交通本身，甚至成為面子工程和政績工程。許多地方官員堅信，有了地鐵，就意味著城市實力與城市形象有了“質的飛躍”，意味著任上“辦了實事”。而即便建設資金是通過融資平臺或PPP項目來籌資，也往往可以通過“上屆舉債下屆還”的方式進行規避，幾乎無需承擔任何責任。地方財力巨大的支出壓力，對于官員而言，卻可能是穩賺不賠的“買賣”。

當然，地鐵帶來的經濟溢出效應也不可估量。比如地鐵與房價存在“正相關”關系，已成為社會共識。因此，有些城市的地鐵項目往往還未落地，一些地產商就已經炒作起了“住在地鐵旁”“地鐵上蓋”等噱頭，帶動地價與房價的提前上漲。借修建地鐵來擴大城市賣地半徑，這對于靠土地財政吃飯的地方政府來說，顯然具有不小的吸引力。

可見，對于城市主政者而言，地鐵一邊指向的是高負債與“無底洞”的運營補貼，另一邊則指向政績、經濟等方面的“誘惑”。如何讓主政者在面對這一“拉扯”時，抑制住“誘惑”，真正從城市的經濟發展水平、財政收入、常住人口規模以及債務水平出發，量力、有序發展地鐵，值得相關部門思考。在某種程度上，建立權責一致的約束機制，讓舉債者承擔負債的風險，或可成為一種選擇。

此番政策的收緊，并不代表地鐵的發展就可以因噎廢食。需要明確的是，在保證地方債務有序可控的前提下，符合條件的地鐵建設還是應該有序推進。對此，《意見》就作出了理性判斷，明確指出已被國家批準的城市軌交建設規劃應嚴格執行，原則上不得變更，規劃實施期限不得隨意壓縮。當然，這并不意味著那些不滿足新規卻已被批復的城市就可以吃下“定心丸”。接下來，如何找到可持續又具有推廣價值的盈利模式，如何杜絕地鐵建設成為勞民傷財的形象工程，將對這些地方政府的管理智慧提出考驗。

地鐵申報標準提高

根據《意見》，城市軌道交通系統，除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規劃并履行報批程序。

此前2003年國務院下發的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(下稱81號文)規定，申報地鐵建設的城市， 地方財政一般預算收入應在 100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上。

本次調整后的標準為：一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上。其中，申報地鐵城市的市區常住人口和規劃線路客流規模單向高峰小時兩項指標保持不變，分別為300萬人以上和3萬人以上。

81號文提出修建輕軌的條件是，地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。

本次調整后，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上。

按此看來，修建地鐵的GDP和一般預算收入標準，調高了2倍。修建輕軌的標準被調高1倍以上。

對于這一調整，中國國際工程咨詢公司交通業務部副主任趙東撰文指出，修建輕軌和地鐵的標準要改，是因近年城市經濟快速發展和固定資產投資占GDP比例提高，原有指標已難以反映城市經濟發展實際。

同時，目前實際修建地鐵的成本在提高。“比如2003年修建軌道交通標準發布15年以來，我國經濟社會快速發展，城市軌道交通工程造價、原材料等也同步上漲，遠遠超出81號文件發布時的水平，原標準已不能真實反映城市出資能力。”

據悉，2005年全國只有23個城市GDP超過1000億元，而2017年據不完全統計，超過170個城市GDP突破1000億元，其中，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達到10000億。

2017年全國約80個城市GDP在3000億元左右，有50多個城市在4000億左右。但是并非這么多城市都可以修地鐵。原因是，過去修建地鐵1公里需要投入1個億，現在多的需要7個億，原先修一條線路只需要幾十億元，現在需要上百億元，而很多城市一年財政收入達不到修一條或者幾條地鐵的資金要求。

《意見》指出， 嚴控地方政府債務風險，加大財政約束力度，嚴禁違規變相舉債，對舉債融資不符合法律法規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發展改革部門不得審批(核準);對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批(核準)其新項目。

堅持嚴控風險原則

根據公開報道數據匯總，目前全國提出要建地鐵的城市有近200個，隨著地鐵和輕軌修建標準提高，除了一些財力比較雄厚、人口總量大的城市，會繼續修地鐵，一般的主城區人口少、財力和經濟實力弱的城市，地鐵夢可能擱淺。

同時很多城市因為政府負債率高，新修編后的城市地鐵規劃也很難馬上獲批。

以中部某省某個城市為例，該城市GDP已經突破了4000億，一般預算收入也突破了300多億，但是目前主城區常住人口只有200多萬，要達到300萬人的標準尚需時日。

而該省有四五個城市也曾提出要修地鐵，且進行了規劃，但是這些城市要么是GDP總量不夠或者財政收入不夠，或者主城區常住人口不夠，進而很難在最近幾年獲得地鐵項目的審批。

事實上，已經獲得審批的很多城市的地鐵，已經被叫停。這包括一些超千萬人口的地鐵新項目。同時一些城市的新地鐵修編方案，短期難以有獲批準的可能。

牛學勤認為，“不僅是很多地方沒投入能力修地鐵，更重要的是，很多城市自己沒錢修，采取BT模式，但是移交時實際無錢給建設單位，這會給行業發展造成不良影響”。

他指出，一般七公里以上才有必要選擇軌道交通。地鐵大大縮短了通勤時間，當一個城市足夠大，才值得考慮軌道交通。而短期資金匱乏，也可以有很多其他交通方式也是可以替代的，“比如BRT(快速公交系統)，提升它們的速度和服務質量也是完全可以的。

對于城市軌道交通建設，《意見》提出要堅持“量力而行、有序推進，因地制宜、經濟適用，銜接協調、集約高效，嚴控風險、持續發展”的原則。

其中，在建設規劃報批和審核程序方面，《意見》提出，省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審，按程序向國家發改委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發改委會同住建組織審核后報國務院審批，后續建設規劃由國家發改委會同住建部審批、報國務院備案。

《意見》還規定，原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。

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