保險專家論農業保險 旺蒼縣下達2018農業保險政策

• 2018年10月15日 WangYu來源：中華網 255 9
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  行業集中度在不斷提升，不進則退。農業保險情報分析把握有力發展方向！

  2017年隨著供給側結構性改革、國企改革、創新創業發展的持續推進，舊泡沫將被逐步刺破，經濟將在各種不確定和沖擊中構筑新的增長動力。目前國內面臨如傳統行業產能過剩、非金融國有企業的高杠桿...

我國農業保險在政府財政支持下已經走過了11個年頭。國際經驗表明，政策性保險就需要設立政策目標，這種目標一般是通過本國的法律、法規來確定的，而且會隨著一國農業和農業保險發展環境的變遷而不斷調整和變化

庹國柱、張峭：論我國農業保險的政策目標

我國農業保險在政府財政支持下已經走過了11個年頭。國際經驗表明，政策性保險就需要設立政策目標，這種目標一般是通過本國的法律、法規來確定的，而且會隨著一國農業和農業保險發展環境的變遷而不斷調整和變化。我國也有自己的農業保險政策目標，這個目標在國家農村發展和加速實現農業現代化過程中正在發生變化，只是這種變化帶有模糊色彩和被動色彩，需要認真研究并進一步設定，這是關系我國農業保險發展方向的大事。

目標是行動的導向和指南，農業保險如何發展，包括制度設計、模式選擇、支持力度和補貼方向等，都依賴于農業保險設定的目標，所以政策性農業保險必須設定明確的政策目標，這樣才能引領農業保險的發展方向和行動規劃，從而為實現農業發展的目標提供有力的風險保障。農業保險具有多種基本的和衍生的功能和作用，具體能發揮哪些作用，發揮多大作用，則取決于農業保險特別是政策性農業保險政策目標的設定。

◆ 美國農業保險的政策目標及其調整

農作物保險是美國農業風險管理政策體系的核心。美國農業風險管理政策體系經過數十年的調整與發展，現已形成由農作物保險計劃(Federal Crop Insurance)、農業商品計劃(Farm Commodity Programs)和農業災害救助計劃(Agricultural Disaster Assistance)三大部分組成的較完備體系，對穩定農民收入、保障國內農產品供應和提升美國農業的競爭力發揮了重要作用。

1938年當美國國會通過其《聯邦農作物保險法》，決定依法從1939年開始試驗農業保險之時，他們的政策目標并不復雜，那就是對農業自然風險進行必要的管理，增強農業發展的穩定性。為的是避免眾多農場在巨大災害發生后破產，導致農業的凋敝。但是在這80年時間里美國農業自身發展和農業政策環境發生了巨大變化。農產品不僅對于農民收入、對于國民獲得廉價食物供給具有重要意義，而且成為謀求國際政治利益減輕國內儲備壓力，增加對外貿易、援助或封鎖，都具有空前的戰略價值。

20世紀90年代，世界貿易組織(WTO)通過《農業協議》對農產品直接價格補貼做出了嚴格限制，也迫使美國政府減少對直接補貼的依賴，而把可以進行間接補貼的農業保險放在更重要的地位。

2014年美國《農場法》明確提出了農業保險的新的政策目標，將農業保險的政策目標定位于“維持美國糧食安全、確保美國民眾廉價糧食供應、幫助美國農民收入平穩增長和確保美國農產品全球競爭力的重要措施”。

◆ 農業保險發展實踐與政策目標的匹配

這些政策目標的確立，實際上是對前20年農業保險發展政策和效果的一個新的概括而已。因為美國農業保險的角色定位在此前已經發生了重要變化。此后，政府在此目標確立的前后，采取了一系列辦法，包括大幅增加受補貼的農作物保險標的范圍，改變保險產品結構，增加對農業保險保費補貼，有條件強制農民參加農業保險，為不自愿購買農業保險的農戶提供免費較低保障的保險產品等政策，使其農業保險的滲透率(農業保險保費額/農業GDP)提高到5.6%(2014)，而我國直到2016年才達到0.37%。

我國一直沒有很明確地確立政策性農業保險的政策目標。在2012年頒布的《農業保險條例》中，第一條指出“為了規范農業保險活動，保護農業保險活動當事人的合法權益，提高農業生產抗風險能力，促進農業保險事業健康發展，根據《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國農業法》等法律，制定本條例。”根據我們的理解，中央政府將加強對農業的風險管理、提高農業生產抗風險能力作為農業保險的政策目標。

在這11年里，中國農業保險得到了中央財政和各級地方財政的巨大支持，也在農業現代化發展和城市化發展加速的背景下，對農業保險提出了新的要求。這些不斷增加的新要求，最明白地反映在近十年中每年一度中共中央國務院的“一號文件”里。在這10多年的“一號文件”里，隨著農業現代化發展和城市化的步伐加快，以及市場化改革的(包括農產品定價機制改革)的需要，中央要求農業保險不僅增加保險品種，擴大保險覆蓋面，即增品，擴面，提標，增效，發揮更廣泛的功能和作用的要求，也給出了一系列的相應增加財政補貼力度的政策利好。農業和農村發展不斷給農業保險提出新課題，逐步凝練出更加清晰明確的農業保險新的政策目標勢在必行。

我們認為，現階段中國農業保險的政策目標至少應該包括：1.保障農業可持續發展，維護國家糧食安全;2.促進農業現代化進程，保障農戶收入穩定增長;3.控制農產品質量，保障國民廉價糧食供給;4.降低農產品價格，增強中國農產品的國際競爭力;5.讓農業保險在實現脫貧攻堅戰略中發揮重要的作用等。

為什么要設定這五個目標呢?

第一，我國是一個有近14億人口的國家，對于黨和政府來說，維持農業的持續穩定發展，解決農產品特別是糧食的自給和基本自給，將飯碗牢牢端在自己手里，并且飯碗里裝的是中國生產的糧食，這是國家長治久安的基本保證，也是由國際市場供給和國內需求巨大缺口所決定的。

第二，近十多年來，隨著我國農業現代化和城市化步伐加速，土地流轉和新型農業經營主體快速發展，無論種植業還是養殖業的經營規模都在迅速擴大。自給自足的小農業正在被商品化大農業所取代。在這種農業的集約化發展的背景下，農戶特別是新型經營主體的勞動、資金和技術投入，遠大于傳統小農戶，這些投入的風險損失補償，經營農業的收入穩定增長，已經成為農業現代化和城鎮化穩步推進的重要條件和保證。而在眾多的風險補償手段里，農業保險被證明是最好和最有效的。特別是在世界貿易組織的《農業協議》約束下，這種手段的應用更具有現實必要性和可行性。

第三，我國農產品價格因為各種原因在近十多年里總體上持續上升，目前大部分產品都高于國際市場的價格，實際上缺乏國際市場競爭力。“我國現在農產品的價格絕大多數都比國際市場高，比如說糧、棉、油、糖、肉、奶。”這些情況表明，我國的農業確實承受著巨大的壓力，改變這種狀況，應當說是我們非常緊迫的任務。而要改革我國農產品價格形成機制，適當地有效地降低農產品價格，在政府支持下通過農業保險管理好農產品市場風險、降低風險損失是一個重要的途徑。

第四，政策性農業保險單獨或者與其他農村金融、財政手段和措施共同在農村扶貧和脫貧攻堅中已經和正在發揮著積極和重要作用。

需要提高農業保險的保障水平并擴大保險標的的范圍

實行了十年的“成本保險”實際只支持農業的簡單再生產，不支持農業的擴大再生產。因為，這種低保障水平的農業保險，雖然可以為農業生產的風險損失提供一個基本的補償，但不能為農業生產提供可預期的和有吸引力的收入保障支持，難以吸引社會資金和生產者長期投入農業生產和擴大生產規模，難以保持農業生產者持續從事農業生產的積極性，更無法保障我國糧食安全、農產品有效供給和農民收入穩定這些農業保險政策目標。

◆ 需要為散戶提供“免費”的低保障保險

根據有關統計，我國農業用地經營規模在逐步擴大，小農戶自己耕種的土地還有接近60%。而這些被稱作“散戶”的農戶因為農業收入在其家庭收入中的比重日益下降，有的省甚至不到20%，加之目前普遍的保險保障水平較低，農戶對于農業保險的興趣不大，家庭主要勞動力也經常不在農村。這種情況在各地頻發“虛假投保”“虛假理賠”的道德風險甚至犯罪問題，還不算耕地已經流轉出去，投保人和被保險人還是本戶而非土地經營戶的情況。從保障農業可持續發展維護國家糧食安全政策目標的角度考察，還是需要調動絕大多數“散戶”參保，而要較好解決這些“散戶”低參保率問題的辦法是逐家逐戶動員，而一家一戶上門招攬業務的高成本實際上是保險機構無法承受的。

◆ 需要加快開發適應國情的收入保險的步伐

試驗和發展收入保險已經連續兩年寫進中央“一號文件”，表明中央在發展農業保險問題上，對收入保險持肯定的態度。收入保險看起來只是一類保險險種的統稱，實際上它在很大意義上已經進一步適應了農業政策的需要。

我們在推進農業現代化和鄉村振興過程中，需要保障農戶特別是新型農業經營主體的收入穩定，這是加快和順利實現農業現代化和鄉村振興的重要棋局。而要保障農戶，特別是新型農業經營主體的農業經營收入的穩定，在實行市場化改革和受WTO規則約束的雙重背景下，深化農業保險改革，加快農業收入保險的發展進程是實現該政策目標最好的選擇。

◆ 需要增加政府財政對農業保險補貼的力度和份額

財政增加對農業保險的支持，依據何在?

1.上面所提出的提高農業保險保障水平，即使增加的保險金額并不一定增加相同的補貼比例，也一定會增加財政的補貼數額。

2.擴大保險標的的范圍，增加保險種類，也必然會增加財政補貼的數額。

3.財政對農業保費補貼的政策需要進一步細化，補貼結構需要做進一步調整。例如，中央財政對各省農業保險的補貼缺乏橫向的地域公平性，不僅難以有效調節各省之間的財力失衡局面，甚至有可能會拉大各省農業保險的發展差距，進而對各省農業均衡發展產生不利影響。所以需要在研究基礎上對不同省份的中央財政支持政策做出進一步調整，對農業大省的支持可以加大力度，也應當進一步對財力比較弱的西部省份的農業保險加大支持力度。

◆ 需要讓扶貧資金給有關扶貧的保險開“綠燈”

幫助貧困農戶脫貧，是黨中央和中央政府提出來的重要戰略任務，關系我國鄉村能不能在規劃時期內得到振興，也關系到我國全面小康社會能不能如期建成。幾年來各地的實踐已經證明，農業保險對于貧困縣和貧困戶來說，有非常重要的和特殊的風險保障意義。如果能使用扶貧資金為貧困戶繳納農業保險和相關財產和信用保證保險的全部或者大部分保險費，其扶貧脫貧的效果會遠遠大于直接資金扶持的效果。

◆ 需要建立統一的農業保險協調和監管機構

農業保險因精準性好、財政支出可控性強、資金使用效率好以及更符合國際規則要求等多種優勢而被公認為現代農業發展的支柱政策之一，已日益成為農業風險管理政策體系中的最重要工具，所以推進政策性農業保險發展政府需要建立統一的農業保險管理機構。

首先，農業保險的政策、農業保險的發展規劃應該有這樣統一的組織來研究和制定。發展農業保險涉及其他有關職能部門的政策和業務需要由統一組織協調;其次，農業保險主要產品的開發和精算，需要有這樣的統一機構來組織和管理;第三，農險科學經營必不可少的農業風險區劃，需要有這樣的組織來統一安排和實施;第四，各省農業保險的經營模式和財政補貼的績效需要有該組織統一評估;第五，農業再保險及其農業保險大災風險分散制度需要有統一組織來部署和操作;第六，經營農業保險的資質和經營規范需要有統一的權威機構審查和制定，農業保險經營活動的監管也需要統一實施;第七，農業保險的對外交流和內外宣傳需要有統一機構進行組織。

關于開展旺蒼縣2018年政策性農業保險工作的通知

日前，旺蒼縣政府印發了關于開展2018年政策性農業保險工作的通知。其中投保的水稻和玉米單位保險金額700元/畝，費率4%，單位保費28元/畝;小麥單位保險金額600元/畝，費率由3%調整為2.4%，單位保費14.4元/畝。

各鄉鎮人民政府，縣級有關部門，有關保險經辦機構：

根據《四川省財政廳、四川省農業廳、四川省林業廳、中國保險監督管理委員會四川監管局關于調整農業保險部分保費補貼品種保險費率的通知》(川財金〔2017〕116號)精神，結合我縣實際，現就做好我縣2018年政策性農業保險工作通知如下：

一、調整完善農業保險政策

(一)加大對三大糧食作物適度規模生產經營者的支持。為促進新型農業經營主體加速發展，給予新型農業經營主體更好的風險保障，對適度規模生產經營者投保水稻、玉米、小麥(簡稱“三大糧食作物”)增設一檔單位保險金額和費率，供其自主選擇，即投保的水稻和玉米單位保險金額700元/畝，費率4%，單位保費28元/畝;小麥單位保險金額600元/畝，費率由3%調整為2.4%，單位保費14.4元/畝。

本政策所稱“適度規模生產經營者”以《四川省農業廳、四川省財政廳關于印發<四川省調整完善農業三項補貼政策實施方案>的通知》(川農業〔2015〕50號)規定的補貼對象為認定標準。

(二)調整馬鈴薯、小麥、森林保險單位保險金額和費率。按照中央對農業保險保障金額原則上應覆蓋其直接物化成本的要求，自2018年起，將馬鈴薯單位保額由550元/畝提高至650元/畝，保險費率由3.5%下調為3%，每畝保費相應調整為19.5元。小麥保險費率由3.4%下調為2.72%，每畝保險金額維持300元不變。森林保險中的公益林費率由0.13%調整為0.118%，每畝保險金額由500元提高到550元;商品林費率由0.16%下調為0.15%，每畝保險金額由750元提高到800元，每畝保費維持1.2元不變。

(三)鼓勵降低育肥豬保險投保門檻。為提高育肥豬生產風險保障水平，進一步滿足規模化養殖戶的保險需求，鼓勵保險機構對規模化養殖戶取消“育肥豬的體重在20公斤(含)以上”的保險標的限制，降低育肥豬投保門檻，保險費率和保險金額維持不變。

“規模化養殖戶”是指投保時存欄數達到50頭以上(含)的養殖戶(場)，獨立法人或實體的養殖小區和專合組織。

二、繼續推進農業保險創新

2018年繼續加大特色農業保險支持力度，除中央、省補貼品種外，我縣繼續開展煙葉、魔芋、肉羊、中藥材等特色種養殖業保險，以提高特色農業產業風險保障水平，促進農業產業結構升級和現代農業發展。

三、強化農業保險管理工作

(一)逗硬考核，確保目標任務完成。政策性農業保險工作是一項系統工程，各鄉鎮、縣級有關部門和保險經營機構要按照各自職責，通力協作，密切配合，確定專人負責此項工作，真正把事關農民切身利益的好事辦好，實事辦實。縣農業局要做好三大糧食作物適度規模生產經營者的認定工作，積極配合鄉鎮搞好蔬菜、育肥豬、能繁母豬及肉羊的保險;縣林業園林局要協助鄉鎮、保險經營機構完成森林保險;縣煙草局要和鄉鎮一道完成煙葉保險任務;有關保險經營機構要主動作為，加強與鄉鎮部門的溝通銜接，及時報送反饋政策性農業保險工作開展情況，確保如期完成各項工作任務。各鄉鎮要按照中共旺蒼縣委辦公室、旺蒼縣政府辦公室《關于將政策性農業保險工作納入全縣“以事論官，選賢任能”公共目標考評的通知》(旺委辦〔2010〕244號)精神，按時完成政策性農業保險續保和新品種保險的簽單工作。

(二)加強農業保險工作績效考評。縣級相關部門和保險經辦機構要認真落實《四川省財政廳關于建立和完善農業保險保費補貼資金績效評價制度的通知》(川財金〔2014〕58號)精神，做好農業保險績效評價相關工作，以優異的成績迎接上級財政績效考評工作。

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