農業保險：農民的利益保障與目標設定

• 2018年10月11日 WangYu來源：中國農業網 1076 69
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  行業去傳統因子迫在眉睫，農業保險擁抱互聯網才能轉型升級并獲得提升！

  2017年隨著供給側結構性改革、國企改革、創新創業發展的持續推進，舊泡沫將被逐步刺破，經濟將在各種不確定和沖擊中構筑新的增長動力。目前國內面臨如傳統行業產能過剩、非金融國有企業的高杠桿...

農業保險是一種全新的保險品種，這幾年來，隨著農業的不斷發展，農業保險也逐漸發揮出它自身的作用，并且不斷成為農業發展中的重要輔助工具。

發展農業保險 保障農民利益

農業保險是一種全新的保險品種，這幾年來，隨著農業的不斷發展，農業保險也逐漸發揮出它自身的作用，并且不斷成為農業發展中的重要輔助工具。但是，由于中國的傳統農業的發展歷史由來已久，在以前的農業發展中，并不存在農業保險的問題。現如今，農業保險在我國農業發展中的作用越來越顯著，發展農業，勢必要投農業保險。

農業保險是市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。通過政策性農業保險，可以在世貿組織規則允許的范圍內，代替直接補貼對我國農業實施合理有效的保護，減輕加入世貿組織帶來的沖擊，減少自然災害對農業生產的影響，穩定農民收入，促進農業和農村經濟的發展。在中國，農業保險又是解決“三農”問題的重要組成部分。

一直以來，抗災救災、安撫災民、重建家園的費用主要由國家和地方民政部門負擔，也有一少部分來自群眾和企業的捐贈。這種模式不僅讓國家投出了大量的財力，而且不利于健全的農業風險防范體系的形成。有關專家指出，應盡快建立農業保險機制、成立農業保險公司，更多地用社會的力量來化解農業風險。

據統計，自然災害每年給中國造成1000億元以上的經濟損失，受害人口2億多人次，其中農民是最大的受害者，以往救災主要靠民政救濟、中央財政的應急機制和社會捐助，農業保險無疑可使農民得到更多的補償和保障。

農業大災不時發生，尤其是具有特殊意義的蔬菜主產區山東壽光受災，使農業保險一時成了大眾關注的焦點話題。

理賠款解燃眉之急

當前，在受災嚴重的山東壽光，正是農業保險發揮效力的關鍵時期。與以往災情一樣，在災區我們總能看到似曾相識的鏡頭。

災情發生后，人保財險壽光支公司第一時間成立搶險救災應急工作小組。人保財險濰坊市公司從濰坊各支公司抽調100余名勘查人員加入壽光勘查隊伍，針對棉花、育肥豬等政策性農業保險和民生綜合險、車輛保險開展了整體查勘，并立即啟動重大自然災害理賠應急預案，24小時不間斷接受農戶報案。截至8月27日，首批21戶77900元受災賠付款發放到位。

“今年養了100多頭豬，突遭暴雨，當時真是欲哭無淚啊，損失太大了。”壽光市營里鎮養殖戶郝先生談到受災情景仍心有余悸。好在郝先生今年6月份入了育肥豬險，災情發生當日就撥打了中國人民財產保險的報案電話。“沒想到僅僅兩個多小時后，中國人民財產保險壽光支公司的工作人員就趕到了現場、勘查完提報資料后，已經收到一萬多元理賠款，災后恢復生產資金有底了。”

我國農業保險的政策目標

我國農業保險在政府財政支持下已經走過了11個年頭。國際經驗表明，政策性保險就需要設立政策目標，這種目標一般是通過本國的法律、法規來確定的，而且會隨著一國農業和農業保險發展環境的變遷而不斷調整和變化。我國也有自己的農業保險政策目標，這個目標在國家農村發展和加速實現農業現代化過程中正在發生變化，只是這種變化帶有模糊色彩和被動色彩，需要認真研究并進一步設定，這是關系我國農業保險發展方向的大事。

政策性農業保險需要設定政策目標

目標是行動的導向和指南，農業保險如何發展，包括制度設計、模式選擇、支持力度和補貼方向等，都依賴于農業保險設定的目標，所以政策性農業保險必須設定明確的政策目標，這樣才能引領農業保險的發展方向和行動規劃，從而為實現農業發展的目標提供有力的風險保障。農業保險具有多種基本的和衍生的功能和作用，具體能發揮哪些作用，發揮多大作用，則取決于農業保險特別是政策性農業保險政策目標的設定。

◆ 美國農業保險的政策目標及其調整

農作物保險是美國農業風險管理政策體系的核心。美國農業風險管理政策體系經過數十年的調整與發展，現已形成由農作物保險計劃(Federal Crop Insurance)、農業商品計劃(Farm Commodity Programs)和農業災害救助計劃(Agricultural Disaster Assistance)三大部分組成的較完備體系，對穩定農民收入、保障國內農產品供應和提升美國農業的競爭力發揮了重要作用。

1938年當美國國會通過其《聯邦農作物保險法》，決定依法從1939年開始試驗農業保險之時，他們的政策目標并不復雜，那就是對農業自然風險進行必要的管理，增強農業發展的穩定性。為的是避免眾多農場在巨大災害發生后破產，導致農業的凋敝。但是在這80年時間里美國農業自身發展和農業政策環境發生了巨大變化。農產品不僅對于農民收入、對于國民獲得廉價食物供給具有重要意義，而且成為謀求國際政治利益減輕國內儲備壓力，增加對外貿易、援助或封鎖，都具有空前的戰略價值。

現行農業保險政策目標及其環境變化

20世紀90年代，世界貿易組織(WTO)通過《農業協議》對農產品直接價格補貼做出了嚴格限制，也迫使美國政府減少對直接補貼的依賴，而把可以進行間接補貼的農業保險放在更重要的地位。

2014年美國《農場法》明確提出了農業保險的新的政策目標，將農業保險的政策目標定位于“維持美國糧食安全、確保美國民眾廉價糧食供應、幫助美國農民收入平穩增長和確保美國農產品全球競爭力的重要措施”。

◆ 農業保險發展實踐與政策目標的匹配

這些政策目標的確立，實際上是對前20年農業保險發展政策和效果的一個新的概括而已。因為美國農業保險的角色定位在此前已經發生了重要變化。此后，政府在此目標確立的前后，采取了一系列辦法，包括大幅增加受補貼的農作物保險標的范圍，改變保險產品結構，增加對農業保險保費補貼，有條件強制農民參加農業保險，為不自愿購買農業保險的農戶提供免費較低保障的保險產品等政策，使其農業保險的滲透率(農業保險保費額/農業GDP)提高到5.6%(2014)，而我國直到2016年才達到0.37%。

我們認為，現階段中國農業保險的政策目標至少應該包括：1.保障農業可持續發展，維護國家糧食安全;2.促進農業現代化進程，保障農戶收入穩定增長;3.控制農產品質量，保障國民廉價糧食供給;4.降低農產品價格，增強中國農產品的國際競爭力;5.讓農業保險在實現脫貧攻堅戰略中發揮重要的作用等。

為什么要設定這五個目標呢?

第一，我國是一個有近14億人口的國家，對于黨和政府來說，維持農業的持續穩定發展，解決農產品特別是糧食的自給和基本自給，將飯碗牢牢端在自己手里，并且飯碗里裝的是中國生產的糧食，這是國家長治久安的基本保證，也是由國際市場供給和國內需求巨大缺口所決定的。

第二，近十多年來，隨著我國農業現代化和城市化步伐加速，土地流轉和新型農業經營主體快速發展，無論種植業還是養殖業的經營規模都在迅速擴大。自給自足的小農業正在被商品化大農業所取代。在這種農業的集約化發展的背景下，農戶特別是新型經營主體的勞動、資金和技術投入，遠大于傳統小農戶，這些投入的風險損失補償，經營農業的收入穩定增長，已經成為農業現代化和城鎮化穩步推進的重要條件和保證。而在眾多的風險補償手段里，農業保險被證明是最好和最有效的。特別是在世界貿易組織的《農業協議》約束下，這種手段的應用更具有現實必要性和可行性。

第三，我國農產品價格因為各種原因在近十多年里總體上持續上升，目前大部分產品都高于國際市場的價格，實際上缺乏國際市場競爭力。“我國現在農產品的價格絕大多數都比國際市場高，比如說糧、棉、油、糖、肉、奶。”這些情況表明，我國的農業確實承受著巨大的壓力，改變這種狀況，應當說是我們非常緊迫的任務。而要改革我國農產品價格形成機制，適當地有效地降低農產品價格，在政府支持下通過農業保險管理好農產品市場風險、降低風險損失是一個重要的途徑。

第四，政策性農業保險單獨或者與其他農村金融、財政手段和措施共同在農村扶貧和脫貧攻堅中已經和正在發揮著積極和重要作用。

實現目標需調整哪些農險政策?

◆ 需要提高農業保險的保障水平并擴大保險標的的范圍

實行了十年的“成本保險”實際只支持農業的簡單再生產，不支持農業的擴大再生產。因為，這種低保障水平的農業保險，雖然可以為農業生產的風險損失提供一個基本的補償，但不能為農業生產提供可預期的和有吸引力的收入保障支持，難以吸引社會資金和生產者長期投入農業生產和擴大生產規模，難以保持農業生產者持續從事農業生產的積極性，更無法保障我國糧食安全、農產品有效供給和農民收入穩定這些農業保險政策目標。

◆ 需要為散戶提供“免費”的低保障保險

根據有關統計，我國農業用地經營規模在逐步擴大，小農戶自己耕種的土地還有接近60%。而這些被稱作“散戶”的農戶因為農業收入在其家庭收入中的比重日益下降，有的省甚至不到20%，加之目前普遍的保險保障水平較低，農戶對于農業保險的興趣不大，家庭主要勞動力也經常不在農村。這種情況在各地頻發“虛假投保”“虛假理賠”的道德風險甚至犯罪問題，還不算耕地已經流轉出去，投保人和被保險人還是本戶而非土地經營戶的情況。從保障農業可持續發展維護國家糧食安全政策目標的角度考察，還是需要調動絕大多數“散戶”參保，而要較好解決這些“散戶”低參保率問題的辦法是逐家逐戶動員，而一家一戶上門招攬業務的高成本實際上是保險機構無法承受的。

◆ 需要加快開發適應國情的收入保險的步伐

試驗和發展收入保險已經連續兩年寫進中央“一號文件”，表明中央在發展農業保險問題上，對收入保險持肯定的態度。收入保險看起來只是一類保險險種的統稱，實際上它在很大意義上已經進一步適應了農業政策的需要。

我們在推進農業現代化和鄉村振興過程中，需要保障農戶特別是新型農業經營主體的收入穩定，這是加快和順利實現農業現代化和鄉村振興的重要棋局。而要保障農戶，特別是新型農業經營主體的農業經營收入的穩定，在實行市場化改革和受WTO規則約束的雙重背景下，深化農業保險改革，加快農業收入保險的發展進程是實現該政策目標最好的選擇。

◆ 需要增加政府財政對農業保險補貼的力度和份額

財政增加對農業保險的支持，依據何在?

1.上面所提出的提高農業保險保障水平，即使增加的保險金額并不一定增加相同的補貼比例，也一定會增加財政的補貼數額。

2.擴大保險標的的范圍，增加保險種類，也必然會增加財政補貼的數額。

3.財政對農業保費補貼的政策需要進一步細化，補貼結構需要做進一步調整。例如，中央財政對各省農業保險的補貼缺乏橫向的地域公平性，不僅難以有效調節各省之間的財力失衡局面，甚至有可能會拉大各省農業保險的發展差距，進而對各省農業均衡發展產生不利影響。所以需要在研究基礎上對不同省份的中央財政支持政策做出進一步調整，對農業大省的支持可以加大力度，也應當進一步對財力比較弱的西部省份的農業保險加大支持力度。

◆ 需要讓扶貧資金給有關扶貧的保險開“綠燈”

幫助貧困農戶脫貧，是黨中央和中央政府提出來的重要戰略任務，關系我國鄉村能不能在規劃時期內得到振興，也關系到我國全面小康社會能不能如期建成。幾年來各地的實踐已經證明，農業保險對于貧困縣和貧困戶來說，有非常重要的和特殊的風險保障意義。如果能使用扶貧資金為貧困戶繳納農業保險和相關財產和信用保證保險的全部或者大部分保險費，其扶貧脫貧的效果會遠遠大于直接資金扶持的效果。

◆ 需要建立統一的農業保險協調和監管機構

農業保險因精準性好、財政支出可控性強、資金使用效率好以及更符合國際規則要求等多種優勢而被公認為現代農業發展的支柱政策之一，已日益成為農業風險管理政策體系中的最重要工具，所以推進政策性農業保險發展政府需要建立統一的農業保險管理機構。

首先，農業保險的政策、農業保險的發展規劃應該有這樣統一的組織來研究和制定。發展農業保險涉及其他有關職能部門的政策和業務需要由統一組織協調;其次，農業保險主要產品的開發和精算，需要有這樣的統一機構來組織和管理;第三，農險科學經營必不可少的農業風險區劃，需要有這樣的組織來統一安排和實施;第四，各省農業保險的經營模式和財政補貼的績效需要有該組織統一評估;第五，農業再保險及其農業保險大災風險分散制度需要有統一組織來部署和操作;第六，經營農業保險的資質和經營規范需要有統一的權威機構審查和制定，農業保險經營活動的監管也需要統一實施;第七，農業保險的對外交流和內外宣傳需要有統一機構進行組織。

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