農村集體產權改革：土地權屬爭議問題凸顯

• 2018年1月8日 FanTianQing來源：新浪網 1153 74
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  2018-2023年版房地產基金產業政府戰略管理與區域發展戰略研究咨詢報告

  區域產業規劃是地方經濟發展戰略的核心內容，是各級政府部門發展相關產業的“路線圖”，對于區域發展規劃來說，就相當于一張藍圖對一個建筑物的重要性，有了這張“藍圖”，區域才能在有規劃有計...

近日，記者在河南、福建、黑龍江等省多個農村集體產權制度改革區采訪了解到，多地農村集體產權制度改革試點工作穩步推進，但金融服務不配套、集體經濟發展不暢等問題嚴重制約改革成效。

農村集體產權制度改革試點如今情況如何？遇到了哪些問題？

近日，記者在河南、福建、黑龍江等省多個農村集體產權制度改革區采訪了解到，多地農村集體產權制度改革試點工作穩步推進，但金融服務不配套、集體經濟發展不暢等問題嚴重制約改革成效。集體產權改革涉及面廣、歷史跨度長，各地情況復雜，加之缺少完善的法律政策規范，導致不少地區在改革推進中遭遇困境。特別是農村集體成員身份認定、土地確權中擱置的權屬爭議成為當前農村集體產權改革矛盾焦點。

基層干部和專家呼吁，盡快出臺具體指導意見為改革推進提供制度規范，同時強化集體產權的動態管理，加大對集體經濟幫扶，激發改革內生動力，實現鄉村振興。

土地權屬爭議問題凸顯

基層干部告訴記者，在清產核資過程中，土地權屬爭議問題比較大。此外，目前農村人口流動頻繁，還出現一些特殊的群體，如出嫁的女性戶口沒移走，入贅女婿戶口遷入，還有抱養人員、判刑人員等等，他們是不是應當擁有股權，是否應和普通村民擁有同等的股權待遇，成為爭議最大的問題。

河南省濮陽市農業局農村經濟經營管理科科長王慶國說，在清產核資過程中，土地權屬爭議問題比較大，“證地不符”的情況也經常發生，一些村民實際占有的土地面積和農戶承包證書上的地塊不一致，一些農戶可能會有對集體荒地進行私自開墾，由于缺少完善的法律政策，導致一些確權、清產等行為沒有具體章程可遵循，可能給一些借改革之機牟利的人員留下了可乘之機。

土地確權時擱置的“硬骨頭”直接影響了農村集體產權制度改革推進。王慶國表示，土地確權時，一些地方無法標定土地權屬界址點、線，較難解決的土地權屬爭議問題被擱置。這些以前擱置的問題在清產核資中又暴露出來，影響了農村集體產權制度改革的推進。

這種權屬紛爭，在同時擁有森工、農墾、地方縣市等多個行政體系的黑龍江省格外明顯。記者了解到，黑龍江省不少縣城與農墾或森工系統之間存在土地權屬糾紛問題。一位干部舉例，比如某個地方，先有農民耕地，后規劃成林場。“農民實際種植幾十年，你要當林地就比較難辦。土地確權時這些‘硬骨頭’被擱置下來，現在清產核資就沒法再擱置了。”

近年來，由于城鎮化的快速發展和區域間發展的不均衡，人口流動對農村人口結構產生了重要影響。福建省福州市閩侯縣從2015年下半年啟動了成員身份認定工作，在上街鎮和甘蔗街道2個試點地區總結出了24種情況，但仍沒能實現所有情況全覆蓋，新的問題層出不窮。

缺乏完善的法律政策支撐，成為掣肘改革推進的一大難題。據了解，目前針對集體成員身份的認定，國家沒有出臺統一規定，只給出了相關指導意見，河南、黑龍江等地試點地區以縣域為單位，制定了原則性的意見，但由于缺乏法律支撐，不少基層干部表示擔心。河南省臺前縣清水河鄉東孟樓村村支書孟慶華說，確權、身份認定這些都和老百姓有實實在在的聯系，雖然決策都經過村民代表委員會通過，但一些村民有意見，我們還是“心里沒底”。

金融服務配套尚未跟上

一些地區農村集體產權制度改革后，村里資源、資產的經營問題逐漸凸顯。一些地區的土地經營權抵押貸款仍有困難，農村金融服務無法和農村集體產權制度改革的需求相配套。

福建省農業廳農村經濟體制與經營管理處副調研員羅良標說，原來集體組織經營活動不收稅，但改革后身份變化，需要在工商登記，稅率最高超過50%。這打擊了新經濟組織登記的積極性，“用工業企業稅收政策去要求集體經濟，那集體經濟很難壯大，農民在改革中獲得的紅利也會削減”。

相比集體收益，農民對個人產權、股權的“變現”更關心。“一些地區的土地經營權抵押貸款仍有困難，這對農村集體產權制度改革不利。”王慶國向記者表示，股權抵押貸款在各地已經出現，但總體來看，比例非常小，一些金融機構推進相對緩慢，農村金融服務無法和農村集體產權制度改革的需求相配套。

作為全國第一批農村集體產權制度改革的29個試點縣之一，福建省福州市閩侯縣農業局經管站站長程金泉說，農村集體產權權能改革包括占有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔保等，有股權證后，按道理說可以享受這六項權力。但目前只做到前四項，“抵押和擔保這兩項，銀行方面有限制，還沒完全落實”。

警惕改革潛在風險

記者調查發現，隨著改革不斷推進，一些深層次的問題也不斷暴露，一些潛在風險和不良傾向需要警惕。

一是警惕“吃光分凈”“一股了之”等思想蔓延。記者在黑龍江、河南、福建等省份部分試點區調查發現，一些地區在股權劃定時缺少對必要集體股的認識。河南一些地方基層干部反映，有的村民聽說分股就理解成為“分錢”，不支持發展集體經濟，一味要求“吃光分凈”，影響改革發展進程。不少地方干部認為，這在某種程度上已背離了農村集體產權制度改革的主旨，“即便順利改了，也會影響后續發展”。

此外，股權改革后對管理要求提升了，但干部知識更新沒有跟上。黑龍江省綏化市北林區興安滿族鎮永興村村支書賈海濤說，過去“看家望門”的老干部“管不明白”了，急需一批懂現代化金融知識的年輕基層干部。

二是警惕人地矛盾等問題在清產核資中集中爆發。為了加快推進農村集體產權制度改革，東北一些省份已全面啟動農村集體資產清產核資工作。東北某產糧大縣一位經管系統干部說，隨著清產核資陸續展開，原有不規范合同浮出水面，這些矛盾隨之集中出現。這位干部舉例說，有的村二十畝地一年100塊錢就發包出去了，但時過境遷，很難查清楚。這些土地問題容易成為影響農村穩定的新難題。

東北一地級市農委負責人說，一些村的機動地等資源都被發包到本輪承包期結束，村里可轉化收益的有效資源不多，因為現在看不到收益，很多農民對產權制度改革積極性不高。

三是警惕基層組織領導力被弱化。一位村干部介紹，當地大多數村經濟基礎薄弱，基本靠上級轉移支付和發包村里機動地過日子。每年村里開支不少，除了村干部工資，還有村里環境整治，有時光清雪一項一年就得兩萬多元。改革后，很多有了股權的農民都在外打工，可能不會同意村里的一些開支，村委會辦公和維護村里日常發展的經費存在無法保障的隱憂。

這種情況在負債村更突出。福建省閩侯縣農業局副局長吳家鈿等人說，隨著改革推進，“政經分離”之后，村里沒錢了，社（指農村集體經濟組織）里有錢了。如果兩套人馬，村里不多的人才都會往“社”里去，“以后社長更牛，村主任沒有人當”。

多措并舉掃清改革障礙

針對當前農村集體產權制度改革面臨的制約和風險，一些地方干部和專家建議，及時啃下土地確權中的“硬骨頭”，加快農村金融配套服務，在完善法律政策的同時，強化資產股權的動態管理，為農村產權制度改革清障，為農村經濟發展注入活力。

加強思想動員和組織宣傳，提高基層干部對農村集體產權制度改革的認識，進而帶動農民共同推進農村集體產權制度改革。一些地方干部認為，要對沒有村積累，且無法馬上獲得股權分紅等農村的基層群眾，做好解釋說明工作，認清農村集體產權制度改革的重大意義，“改革不僅僅是為了分權、分紅”。

及時啃下土地確權中的“硬骨頭”，為農村產權制度改革清障。農業部宣布，預計2018年年底前基本完成全國農村承包地確權。黑龍江省綏棱縣、方正縣一些干部建議，及時排解農村清產核資過程中出現的新問題，減輕并減少人地矛盾等新的不穩定因素。加快解決土地確權時遺留下來的擱置問題，掃除農村集體產權制度改革的“最后一公里”。

加快農村金融配套服務，與農村集體產權制度改革相匹配。王慶國等地方干部建議，盡快從國家層面上搭建平臺，由政府信用或相關資金做擔保，撬動金融杠桿，推動經營權、股權利用，吸引更多基層群眾參與改革。

專家表示，農村產權制度改革不應該是封閉的，股權不應該是固化的，應允許隨著人員流動，實現動態管理。在法律允許的范圍內，探索建立成員進入、退出機制，將成員資格的放棄與產權的有償退出、成員資格的獲取與產權的購買相結合，為農村經濟發展注入活力。

不少基層干部指出，農村集體經濟與企業市場經濟發展差距較大，集體產權改革后可能面臨經營難題。應加快出臺扶持壯大農村集體經濟的意見，通過優惠的稅費政策等措施推動農村集體經濟發展，帶動改革成果惠及更多群眾。

福建省晉江市農業局局長李友加說，農村集體經濟起步階段面臨著貸款難、競爭力弱等問題，國家應當給予一定扶持優惠政策，幫助集體經濟迅速成長。閩侯縣上街鎮副鎮長鄭龍認為，農村集體經濟組織是一種新的特殊法人，適應的稅費條款要區別于其他企業組織。

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