有關個稅改革的8個疑問

• 2018年7月2日 ZhangHongYuan來源：中國經濟周刊 1033 65
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個人所得稅是目前我國僅次于增值稅、企業所得稅的第三大稅種，在籌集財政收入、調節收入分配方面發揮著重要作用。

“雖然標準扣除額(即起征點)仍低于許多人的預期，但提高的幅度超過40%，而且適應范圍擴大到包括勞務報酬、稿酬所得、特許權使用在內的綜合所得，力度之大前所未有，可謂較為充分地體現了基本的稅收公平觀：稅收不應侵蝕個人的基本生存。以目前城鎮人口的個人基本生存所需底線費用測量，5000元大致接近。以此來看，普適性的標準扣除額提至5000元是適當的。”中央財經大學教授、博導，政府預算研究中心主任王雍君對記者分析說。

“不能簡單評判起征點提高至5000元的多與少，不同地區、不同群體、不同收入階層對這個問題的看法都不一樣。”中國財政科學研究院院長劉尚希對《中國經濟周刊》記者直言，在審議中，許多人大代表也提出能否考慮在不同的地方實行不同的起征點，關鍵是權衡利弊，從最大公約數的角度整體考慮政策的成本與收益。

調低中低檔稅率，擴大個人所得稅納稅覆蓋面，在學界有一定共識。有專家分析指出，在2011年將起征點調至3500元時，當時納稅人數就從8400萬下降到了2400萬。這次起征點提高到5000元，加上稅前扣除的增加，納稅人數下降會很明顯。有預測認為，此次改革將導致納稅人數減少到2000萬以下。

華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康亦表示，有數據顯示，目前被個人所得稅調節的社會成員總規模約為2400萬，這意味著只有2%的國民受到個稅調節，這使得個稅明顯邊緣化了。按照現代國家發展現代稅制的趨向，要謹慎處理數量邊界。若將起征點提高到1萬元，則邊緣化特征更加明顯，不利于培養公民的納稅意識和銜接以后的稅制改革。“這不是光圖簡潔、湊整數關口就能夠下決心的事情。所以不排除適當抬高，但我認為不可能像有些人大代表所說的一下子提到1萬元。”他認為，目前的方案十分有利于降低中等收入以下群體的實際稅負。

社會上提高個稅起征點的呼聲較高。事實上，早在2011年調整個稅起征點時，就有建議將其上調至5000元。十余年間，每過一段時間就會出現一次上調個稅起征點的討論。有人建議，應建立個稅起征點定期自動調整機制，使其與物價水平及收入上漲水平相關聯，將其指數化。

在賈康看來，將起征點調整設定為一個自動調整機制并與物價掛鉤，不失為一個考慮的方向，和物價掛鉤也有國際經驗。

劉尚希亦認為，未來可以考慮指數化機制。此后修改起征點，“就不用每次提出法案了，征管部門根據消費物價指數的變化自動地去調整。”

“個人所得稅改革并不僅僅涉及起征點的問題，一定要綜合考慮各個稅制要素，除了起征點，還包括稅率的檔次、稅收的分類與綜合征收等問題。如果我們的焦點只放在起征點上，反而會使完善個稅的整體思路被忽略，這將削弱本來就不強的個稅調節收入功能。”劉尚希說。

三

稅率級距調整誰受益?

我國現行工資、薪金所得稅率實行從3%到45%的7級超額累進稅率。此次修正案草案仍保持7級稅率，但部分稅率級距得以優化，低稅率級距明顯擴大。

修正案草案中的綜合所得適用的個人所得稅稅率表顯示，全年應納稅所得額不超過36000元的稅率為3%，超過36000元至144000元的部分稅率為10%，超過144000元至300000元的部分稅率為20%，超過300000元至420000元的部分稅率為25%，超過420000元至660000元的部分稅率為30%，超過660000元至960000元的部分稅率為35%，超過960000元的部分稅率為45%。

劉昆部長在做說明時提出，以現行工資、薪金所得稅率(3%至45%的7級超額累進稅率)為基礎，將按月計算應納稅所得額調整為按年計算，并優化調整部分稅率的級距。具體是：擴大3%、10%、20%三檔低稅率的級距，3%稅率的級距擴大一倍，現行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%;大幅擴大10%稅率的級距，現行稅率為20%的所得，以及現行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%;現行稅率為25%的部分所得的稅率降為20%;相應縮小25%稅率的級距，30%、35%、45%這3檔較高稅率的級距保持不變。

“大多數人會得到實惠。”國家開發銀行原副行長劉克崮對記者表示，對于個稅納稅人而言，減負效果明顯的是兩類人。其中，把3%稅率級距擴大一倍，現行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%;大幅擴大10%稅率的級距，現行稅率為20%的所得，以及現行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%，擴大了低水平稅率的覆蓋面。另一部分是適用于45%稅率級距的人群，對他們而言，從起征點調整而獲得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于適用3%稅率級距的人〔(5000-3500)×3%〕。

此外，經營所得稅率方面，以現行個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得稅率為基礎，保持5%至35%的5級稅率不變，適當調整各檔稅率的級距，其中最高檔稅率級距下限從10萬元提高至50萬元。

“按照現在的說明，對于經營所得的5級超額累進稅率的設計不變，但是有一個很重要的調整，最高檔稅率級距下限，原來是10萬元，現在提到50萬元，這明顯降低了個體工商戶和承包經營者的實際稅負。”賈康表示。

四

最高邊際稅率45%為何沒降?

劉昆部長在做說明時提出，30%、35%、45%，這三檔較高稅率的級距和稅率保持不變，并增加反避稅條款，主要目的是為了調節高收入群體的收入。

國家稅務總局稅收科研所原所長劉佐介紹，45%的最高邊際稅率是1980年9月全國人大制定的，當時這個稅率在世界上屬于偏低的水平(編者注：當時一些經濟體的最高邊際稅率情況為美國70%、英國83%、日本70%、臺灣地區60%、新加坡50%)。當前，世界各國普遍降低最高稅率，美國從70%降到37%，英國從83%降到40%又調回45%。

在多年來關于個稅改革的討論中，45%的最高邊際稅率是一大爭議點。2017年全國兩會期間，時任全國人大財經委副主任委員黃奇帆曾建議，將工薪所得45%的最高邊際稅率降低至25%。理由是45%的最高邊際稅率明顯高于周邊國家，不利于吸引和集聚高素質人才，同時也導致企業家等部分高收入人群產生強烈的避稅沖動。

中國財政科學研究院研究員孫鋼直言，學術界對于最高邊際稅率水平眾說紛紜。從國際上看，個人所得稅改革趨勢是降低最高邊際稅率，因為稅率越高，逃稅的動機就越強。但也有一部分人提出應該保留45%的最高邊際稅率，甚至還有人主張提高最高稅率，認為這對高收入人群來說是一種壓力，有保持調節高收入的取向意義。

“邊際稅率適當下調，從國際稅收競爭的角度來說是有必要的。但是從收入分配差距大，發揮個稅收入分配促進公平的角度來說，是否又不宜下調?這就需要從公平與效率角度求得最優解。”劉尚希對記者說，在稅收方面無疑需要考慮強調創新、吸引人才的目標。另一方面，對個稅調節收入分配差距的功能不要有太高期望。社會初次分配差距很大，想要靠再分配，即指望個稅去調節分配差距，效果實際上不太理想。

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